Corte Suprema de Justicia de la República Tercera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria EXPEDIENTE N° 6439 - 2018 LIMA SUMILLA: “Reniec se encuentra habilitada para generar ingresos propios por derechos de tramitación, los cuales se encuentran en el TUPA de la entidad, que contiene las tasas a pagar por los servicios efectivamente prestados a los administrados, ello en virtud del artículo 24 de la Ley Orgánica de Reniec, Ley N° 26497, concordante con el artículo 97 del Decreto Supremo N° 015-98-PCM” Lima, dieciocho de julio de dos mil dieciocho.- VISTOS; y CONSIDERANDO: PRIMERO: Es materia de conocimiento de esta Sala Suprema, el recurso de apelación interpuesto por Elmer Jesús Gurreonero Tello a folios trescientos treinta y cuatro, contra la sentencia de fecha veintitrés de octubre dos mil diecisiete, obrante a folios trescientos veintidós, que declaró infundada la demanda de acción popular. SEGUNDO: El demandante mediante recurso de apelación a folios trescientos treinta y cuatro, sostiene principalmente que 1) La sentencia apelada incurre en incongruencia omisiva, pues no se pronunció respecto a todas las infracciones a la Constitución y la ley invocadas en la demanda, por cuanto, se ha denunciado que la Resolución Jefatural N° 184-2013/JNAC/RENIEC, la Resolución Jefatural N° 313-2014/JNAC/RENIEC, y el Texto Único de Procedimientos Administrativos del Reniec, vulneran en forma directa, parcial y por el fondo el artículo 74 de la Constitución Política del Estado, pues, viola el principio de reserva de ley tributaria, en tanto, las tasas por derecho de tramitación contenidas en el Texto Único de Procedimientos Administrativos (en adelante TUPA) no han sido creadas por ley; así como, los principios de no confi scatoriedad, porque las tasas que se cobran son arbitrarias y exorbitantes; y principio de reserva de administración, porque las tasas no están reguladas por decreto supremo; 2) Asimismo, las citadas resoluciones jefaturales y el TUPA de Reniec infringen los artículos II y IV del Título Preliminar del Código Tributario; así como, también el numeral 1.4 del artículo IV del Título Preliminar, numeral 2 del artículo 44, y el numeral 1 del artículo 45 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444; y 3) La Sala Superior invocó de manera indebida los artículos 36 y 38 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, toda vez, que dichas normas resultan ser impertinentes para resolver el presente caso. TERCERO: A través de la presente demanda y su modifi cación, Elmer Jesús Guerreonero Tello solicita como primera pretensión principal: I) Se declare la nulidad con efecto retroactivo la Resolución Jefatural N° 184-2013/JNAC/RENIEC de fecha seis de junio de dos mil trece, publicada en el diario ofi cial “El Peruano” el siete de junio de dos mil trece, mediante el cual el Jefe del Reniec aprobó indebidamente el TUPA de la entidad; y como segunda pretensión principal: II) Por conexidad se declare nulas la Resolución Jefatural N° 217-2013/JNAC/RENIEC de fecha cinco de julio de dos mil trece, y la Resolución Jefatural N° 313-2014/JNAC/RENIEC de fecha treinta y uno de diciembre de dos mil catorce; como primera pretensión accesoria: III) Solicita que se le restituya la suma de S/. 31.80 soles más intereses legales, que el Reniec le cobró indebidamente por concepto de expedición de cuatro copias fedateadas de documentos registrales archivados, contraviniendo la sentencia emitida por el Pleno del Tribunal Constitucional en la causa signada con el número 01847- 2013-PHD/TC, en cuyo fundamento ocho se dejó establecido que “el servicio de certifi cación o fedateo - mas no la reproducción- en las instituciones públicas debe ser gratuito” y que el costo de una copia simple debe ser S/0.10 céntimos de sol; y como segunda pretensión accesoria: IV) Solicita el reembolso de los costos procesales, de conformidad con el artículo 97 del Código Procesal Constitucional. Argumenta que las resoluciones jefaturales denunciadas vulneran el principio de reserva de ley tributaria en forma directa, parcial y por el fondo, al no señalar las normas legales que crean las tasas por derecho de tramitación, tampoco existe regulación mediante decreto supremo, y concede exoneraciones en los siguientes procedimientos administrativos: 1.g, 1.h, 1.i, 4, 8, 10.a, 10.b, 13.a, 13.b, 13.c, 13.d, 14.a.1, 14.a.2, 15.a.1, 15.a.2, 15.b, 15.c, 15.d, 16.a, 16.b.1, 16.b.2, 16.b.3, 17.a, 18.a, 18.b, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 34.b.1 y 41. Además, indica que el artículo 44 numeral 2 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, establece imperativamente como condición para la procedencia del cobro de derechos de tramitación que la entidad esté facultada para exigirlo por una norma con rango de ley, y que esté consignado en su vigente Texto Único de Procedimientos Administrativos, ante ello, indica que el Jefe de Reniec se excedió en sus funciones al aprobar el TUPA que regula las tasas a pagar por los distintos procedimientos administrativos sin que exista una norma legal que lo faculte para ello. CUARTO: La Sala Superior mediante sentencia de fecha veintitrés de octubre dos mil diecisiete, obrante a folios trescientos treinta y dos, declaró infundada la demanda de acción popular. Argumenta que: I) En cuanto a la presunta vulneración de los principios de reserva de la ley tributaria, de no confi scatoriedad y de reserva de administración, previstos en el artículo 74 de la Constitución Política del Estado, se debe tener en cuenta que los artículos 36 y 38 de la Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley N° 27444, regulan la forma y los procesos que deben cumplir todas las entidades públicas para establecer y regular los servicios que brinda a los ciudadanos, mediante los procedimientos administrativos que se establezcan, regulando la naturaleza del acto administrativo que debe aprobarlo según la naturaleza jurídica de la entidad que lo establece. Es decir, que los procedimientos que la entidad demandada establece para la prestación de los servicios que brinda no requieren ser expedidos a través de un decreto supremo, sino a través de una resolución del titular de la entidad; siendo así, no se aprecia que se haya infringido la norma constitucional citada; II) respecto a la presunta vulneración al principio de razonabilidad contenido en el artículo IV del Título Preliminar, los artículos 44 numeral 44.2 y articulo 45 numeral 45.1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, las citadas normas contemplan la facultad de la Administración Pública para determinar el derecho de tramitación, esto es, para su cobranza requiere que el servicio sea específi co e individualizado, como se establecen en todos los procedimientos contenidos en el TUPA; asimismo cabe señalar que el Decreto Supremo N° 064- 2010-PCM aprueba la metodología de determinación de costos de los procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad comprendidos en los textos únicos de procedimientos administrativos de las entidades públicas, ello en cumplimiento del artículo 44 numeral 44.6 de la Ley del Procedimiento Administrativo General; en consecuencia, no es posible determinar que se haya producido vulneración a dicho principio; y III) Con referencia a la presunta vulneración al penúltimo párrafo del artículo II y los literales a y b del artículo IV del Título Preliminar del Código Tributario, es menester precisar que las tasas se regulan por Decreto Supremo o por Resolución del Titular del organismo Firmado Digitalmente por: EDITORA PERU Fecha: 16/05/2019 04:37:02
72808 constitucionalmente autónomo; siendo ello así, la normativa citada se observa que contempla las exoneraciones y otros benefi cios tributarios; por lo tanto, siendo un organismo constitucionalmente autónomo establece la gratuidad de algunos trámites para el ciudadano, el cual se deriva de la implementación de las políticas públicas que aprueba el gobierno central a fi n de atender a las poblaciones vulnerables o de extrema pobreza. QUINTO: Antes de ingresar a analizar el objeto de controversia de la presente acción popular, es importante mencionar, que este proceso constitucional constituye un mecanismo de protección de los derechos e intereses colectivos y difusos, que procede interponer contra las normas de menor jerarquía, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, que contravengan la Constitución o las leyes por la forma o por el fondo. En otros términos, este proceso se establece como control ciudadano sobre el poder reglamentario de la administración pública y, sobretodo, para el caso del Gobierno, en tanto que ella, mediante la actividad que le es propia, puede vulnerar las leyes y la Constitución. SEXTO: De esta manera, el artículo 200, inciso 5 de la Constitución Política del Estado, instaura como garantía constitucional a la acción popular, y la ha confi gurado como aquel proceso constitucional: “…que procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen.”. Dicha previsión se encuentra precisada en el artículo 76 del Código Procesal Constitucional cuando señala que: “La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso”. SÉPTIMO: Con relación al primer agravio, debe precisarse que la Sala de mérito ha cumplido con exponer los fundamentos de hecho y de derecho para desestimar la presunta vulneración al principio de reserva de la ley tributaria, principio de no confi scatoriedad, reserva de administración, principio de razonabilidad, el penúltimo párrafo del artículo II y los literales a y b del artículo IV del Título Preliminar del Código Tributario, tal como se aprecia en el fundamento cuarto de la presente resolución. Aunado a ello, se aprecia que en esencia el recurrente cuestiona la presunta inexistencia de una norma con rango de ley para que el Titular de Reniec imponga en el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) el pago de tasas por derecho de trámites en los distintos procedimientos administrativos, ante lo cual es menester precisar que el artículo 74 de la Constitución Política del Estado1 señala que los tributos se crean por ley, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante Decreto Supremo, en tal sentido, el Decreto Supremo N° 079-2007-PCM que aprueba los lineamientos para la elaboración y aprobación del TUPA señala en su artículo 15 que en el caso de Reniec y otras entidades, es el Titular del Pliego quien aprueba el TUPA, tal como ocurrió en el presente caso mediante la Resolución Jefatural N° 184-2013-JNAC/RENIEC de fecha seis de junio de dos mil trece, obrante a fojas dos, a través del cual el Jefe Nacional de Reniec aprueba el TUPA de la entidad; y las Resoluciones Jefaturales N° 217-2013/JNAC/RENIEC de fecha cinco de julio de dos mil trece, y N° 313-2014/JNAC/RENIEC de fecha treinta y uno de diciembre de dos mil catorce, que amplían y modifi can los procedimientos del TUPA. OCTAVO: En esa misma línea, resulta necesario resaltar que la entidad emplazada si se encuentra habilitada para generar ingresos propios -derechos de tramitación-, que son percibidos por concepto de emisión de constancias de inscripción de los actos de su competencia y los que se recaudan por concepto de los servicios que presta el Registro, de conformidad con el artículo 24 de la Ley Orgánica de Reniec, Ley N° 264972. NOVENO: Respecto al segundo agravio, tal como se ha establecido en los considerandos precedentes, la entidad emplazada si se encuentra facultada al cobro de derechos por tramitación y por los servicios que presta, en virtud del artículo 24 de la Ley Orgánica de Reniec, Ley N° 26497, texto normativo que ha sido consignado de manera expresa en la Resolución Jefatural N° 184-2013-JNAC/RENIEC que aprueba el TUPA de Reniec, siendo que este último forma parte integrante de dicha resolución, tal como se indica en el artículo segundo de su parte resolutiva; por lo tanto, se tiene por cumplida la exigencia legal del artículo 44 numeral 44.2 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, esto es, que la ley que habilita el cobro por derechos de tramitación se encuentre en el TUPA de Reniec; asimismo, se acredita en forma categórica que el accionante solicitó un servicio a la emplazada -lo indica el mismo actor en su demanda- que consistió en la emisión de copias certifi cadas de documentos que obran en el archivo de la entidad, por tanto, resulta razonable y ajustado a derecho que el usuario pague el correspondiente derecho por dicho pedido, de lo que se advierte que no existe transgresión alguna al artículo 45 numeral 45.1 del citado texto legal. DÉCIMO: Con referencia al tercer agravio, debe indicarse que si bien la Sala Superior invocó los artículos 36 y 38 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, esto fue únicamente para dejar sentado lo que establecen dichos dispositivos legales, esto es, que los procedimientos que la entidad demandada establece para la prestación de los servicios que brinda no requieren ser expedidos a través de un Decreto Supremo, sino más bien a través de una Resolución del Titular de la entidad, siendo ello así, este agravio tampoco resulta estimable. DÉCIMO PRIMERO: Finalmente, con referencia al pedido de restitución de la suma de treinta y uno con 80/100 soles (S/.31.80) más intereses legales por la expedición de copias fedateadas de documentos registrales archivados, es de precisar que dicha pretensión (presunto pago indebido) no resulta viable en el presente proceso, el cual tiene por objeto analizar si la norma infralegal denunciada contraviene o no la ley o la Constitución Política del Estado, más aún, si el cobro de las tasas por derechos de tramitación y servicios que brinda el Reniec, tiene respaldo reglamentario, pues el artículo 97 del Decreto Supremo N° 015-98-PCM señala sobre los costos registrales, que las tasas que se cobren por los actos registrales deberán ser fi jadas en el TUPA de Reniec; por su parte el artículo 24 de la Ley Orgánica de Reniec, Ley N° 26497 establece que la emplazada se encuentra habilitada para generar ingresos propios; preceptos normativos que se condicen con el numeral 34 del TUPA de Reniec3, aprobado por Resolución Jefatural N° 184-2013/JNAC/RENIEC, que regula el costo por la expedición de copias certifi cadas de información que obra en el Archivo Registral. De lo que se colige que la exigencia de pago en favor de la entidad por el servicio efectivamente prestado -copias fedateadas de documentos registrales archivados-, que se encuentra en el TUPA de Reniec tiene sustento reglamentario y legal; además, es necesario tener en cuenta que casi la totalidad de los entes del Estado cuentan con un TUPA para efectos de publicitar a los administrados la información sobre todos los procedimientos administrativos que se tramitan ante las entidades, así como regular las tasas a pagar por los derechos de tramitación, derivados de los actos, diligencias y servicios tramitados ante la entidad, tal como se verifi ca de los artículos 4 y 15 del Decreto Supremo N° 079-2007- PCM, por tal motivo, este extremo también debe ser desestimado, correspondiendo confi rmar la sentencia venida en grado. Por tales consideraciones CONFIRMARON la sentencia de fecha veintitrés de octubre de dos mil diecisiete, obrante a folios trescientos veintidós, que declaró infundada la demanda de acción popular. En los seguidos por Elmer Jesús Gurreonero Tello contra el Registro Nacional de Identifi cación y Estado Civil - Reniec; y, ORDENARON la publicación de la presente resolución en el diario ofi cial “El Peruano”; y los devolvieron.- Interviniendo como Juez Supremo Ponente: Pariona Pastrana. S.S. PARIONA PASTRANA ARIAS LAZARTE VINATEA MEDINA TOLEDO TORIBIO CARTOLIN PASTOR Constitución Política del Estado.
Artículo 74.- Los tributos se crean, modifi can o derogan, o se establece una exoneración, exclusivamente por ley o de- creto legislativo en caso de delegación de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo.
(…) Ley Orgánica de Reniec, Ley N°26497.
Artículo 24.- Los recursos del Registro Nacional de Identifi cación y Estado Civil están constituidos por: a) Ingresos propios, en especial los que se recaudan por conceptos de la emisión de constancias de inscripción de los actos de su competencia y los que se recaudan por concepto de los servicios que presta el Registro; (…) A fojas 36 del expediente principal. W-1769008-1