SAN MARTÍN CEIDITH CIEZA TAFUR
En Lima, a los 6 días del mes de marzo de 2018, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados Blume Fortini, Espinosa-Saldaña Barrera, Miranda Canales, Sardón de Taboada, Ledesma Narváez y Ferrero Costa, pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento del magistrado Ramos Núñez aprobado en la sesión de Pleno administrativo del día 27 de febrero de 2018. Asimismo, se agregan el fundamento de voto del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera y el voto singular del magistrado Blume Fortini.
El recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Ceidith Cieza Tafur contra la resolución de fojas 147, de fecha 4 de julio de 2016, expedida por la Sala Mixta Descentralizada de Tarapoto de la Corte Superior de Justicia de San Martín, que declaró infundada la demanda de autos.
Con fecha 20 de marzo de 2015, la recurrente interpone demanda de amparo contra la Dirección Regional de Educación y la Unidad de Gestión Educativa Local de San Martín, solicitando que se deje sin efecto el despido del que fue objeto; y que, en consecuencia, se disponga su reposición como trabajadora a plazo indeterminado en el cargo de asistente administrativo y se la incorpore al Cuadro de Asignación de Personal, más el abono de sus remuneraciones y benefi cios de ley. Asimismo, solicita que se ordene a la demandada que no vuelva a realizar actos similares contra su persona. Manifi esta que ingresó a laborar el 1 de febrero de 2012 bajo el régimen del contrato administrativo de servicios (CAS), habiendo suscrito sucesivas prórrogas, siendo la última de ellas la Adenda 0157-2015 cuyo plazo de vigencia era del 1 de enero hasta 31 de diciembre de 2015. Agrega que, sin embargo, la demandada, con fecha 12 de febrero de 2015, la hizo fi rmar un contrato de prestación de servicios cuyo plazo de vigencia era desde el 11 hasta el 28 de febrero de 2015, el cual fue ampliado hasta el 15 de marzo de 2015, fecha en la que se la despidió. Refi ere que los contratos administrativos de servicios
72184 se han desnaturalizado porque se celebraron contraviniendo la eliminación progresiva del régimen CAS, dispuesto en la Ley 29849, y además porque luego de haber suscrito el contrato administrativo de servicios le hicieron suscribir un contrato de prestación de servicios, que es un contrato civil. Sostiene que en su caso se ha confi gurado un despido nulo, dado que, pese a su avanzado estado de gestación, fue despedida, lo cual vulnera su derecho al trabajo. El director de la Unidad de Gestión Educativa Local de San Martín contesta la demanda señalando que la demandante mantuvo una relación laboral a plazo determinado que culminó al vencer el plazo fi jado en su último contrato laboral, esto es, el 15 de marzo de 2015, por lo que no existe afectación de derecho constitucional alguno de la demandante. Agrega que no ha existido despido por causa gestación de la recurrente dado que en ningún momento les comunicó del embarazo en forma previa al supuesto despido. La procuradora pública del Gobierno Regional de San Martín formula la excepción de falta de agotamiento de la vía previa y contesta la demanda manifestando que la extinción de la relación laboral fue por un acuerdo establecido en el contrato a plazo fi jo, en el que se consignó que concluiría indefectiblemente el 15 de marzo de 2015, por lo que no se habría vulnerado el derecho al trabajo de la demandante. El Juzgado Especializado en lo Civil de San Martín, con fecha 3 de mayo de 2016, declara infundada la excepción de falta de agotamiento de la vía previa e infundada la demandada por considerar que a la fecha del supuesto despido la demandante no contaba con protección contra el despido arbitrario dado que el vínculo que mantenía con la entidad demandada no era de naturaleza laboral, sino de naturaleza civil. Agrega que no se produjo la alegada desnaturalización de los contratos civiles de prestación de servicios porque la demandante no superó el periodo de prueba de tres meses y, por tanto, no adquirió la protección contra el despido arbitrario. La Sala Superior revisora confi rmó la apelada considerando que la demandante no ingresó a laborar por concurso público para una plaza presupuesta y vacante de duración indeterminada. Agrega que la relación laboral de la demandante concluyó por haber vencido el plazo de su último contrato, por lo que no se puede considerar que su despido se produjo por causa de su embarazo.
1. La demandante solicita que se deje sin efecto el despido de la que fue objeto; y que, en consecuencia, se disponga su reposición como trabajadora a plazo indeterminado en el cargo de asistente administrativo y se la incorpore al Cuadro de Asignación de Personal, más el abono de sus remuneraciones y benefi cios de ley; asimismo, solicita que se ordene a la demandada que vuelva a realizar actos similares contra su persona. Alega que en su caso se ha confi gurado un despido nulo dado que, pese a su avanzado estado de gestación, fue despedida, lo cual vulnera su derecho al trabajo. Análisis del caso concreto Argumentos de la parte demandante 2. El demandante alega que los contratos administrativos de servicios que suscribió se han desnaturalizado porque se celebraron contraviniendo la eliminación progresiva del régimen CAS dispuesto en la Ley 29849 y, además, porque luego de haber suscrito el contrato administrativo de servicios le hicieron suscribir un contrato de prestación de servicios que es un contrato civil. Argumentos de la parte demandada 3. El director de la Unidad de Gestión Educativa Local de San Martín sostiene que la demandante mantuvo una relación laboral a plazo determinado que culminó al vencer el plazo fi jado en su último contrato laboral, esto es, el 15 de marzo de 2015, por lo que no existe afectación de derecho constitucional alguno de la demandante; agrega que no ha existido despido por causa gestación de la recurrente dado que en ningún momento les comunicó del embarazo en forma previa al supuesto despido. 4. El procurador público del Gobierno Regional de San Martín manifi esta que la extinción de la relación laboral fue por un acuerdo establecido en el contrato a plazo fi jo, en el que se consignó que concluiría indefectiblemente el 15 de marzo de 2015, por lo que no se habría vulnerado el derecho al trabajo de la demandante. Consideraciones del Tribunal Constitucional 5. El artículo 22 de la Constitución establece lo siguiente: “[e]l trabajo es un deber y un derecho. Es base del bienestar social y medio de realización de la persona”; mientras el artículo 27 señala: “La ley otorga al trabajador adecuada protección contra el despido arbitrario”. 6. Para resolver la controversia planteada, conviene recordar que en los Expedientes 00002-2010-PI/TC y 03818- 2009-PA/TC, así como en la Resolución 00002-2010-PI/TC, este Tribunal ha establecido que el régimen de protección sustantivo-reparador contra el despido arbitrario previsto en el régimen laboral especial del contrato administrativo de servicios guarda conformidad con el artículo 27 de la Constitución. 7. Cabe señalar que en el presente caso la demandante ha mantenido una relación laboral a plazo determinado en virtud de contratos administrativos de servicios y sus adendas que obran en autos (fojas 4 a 18), siendo que la ultima adenda se suscribió para el periodo del 1 de enero hasta al 31 de diciembre de 2015. Sin embargo, mediante contrato de prestación de servicios y su adenda (fojas 17 a 20) se estableció una nueva relación de naturaleza civil para el periodo del 11 de febrero hasta 15 de marzo de 2015, fecha de vencimiento del contrato civil suscrito por ambas partes. 8. Sobre el particular, este Tribunal considera que el último contrato administrativo de servicios debió extinguirse en la citada fecha; sin embargo, en la medida en que en el presente caso existe continuidad en la prestación del trabajo desempeñado por la demandante, y que realizaba las mismas funciones, dicho contrato civil, en la realidad de los hechos, encubrió una relación de naturaleza laboral y no civil. 9. Al respecto, se debe precisar que, si bien los contratos civiles celebrados entre las partes encubrieron una relación laboral, ello no signifi ca que la relación laboral encubierta se encuentre regulada por el régimen laboral del Decreto Supremo 003-97-TR, pues, antes de los contratos civiles, la demandante venía trabajando bajo el régimen de contratos administrativos de servicios. 10. Esta cuestión resulta relevante para concluir que la relación laboral entre las partes siguió sujeta al régimen laboral especial regulado por el Decreto Legislativo 1057, pues en el presente caso existe continuidad en la prestación de servicios por parte del demandante que la entidad emplazada pretendió encubrir celebrando contratos civiles desde el 11 de febrero hasta el 15 de marzo de 2015. 11. Por ello, este Tribunal considera que el contrato administrativo de servicios del demandante se prorrogó en forma automática. Por esta razón, y al haberse terminado su relación laboral sin que se presente alguna de las causas de extinción del contrato administrativo de servicios, la demandante tiene derecho a percibir la indemnización prevista en el artículo 10 del Decreto Legislativo 1057 y sus normas reglamentarias, por lo que tiene derecho de solicitar en la vía procedimental correspondiente el pago de la indemnización por haberse dado fi n a su relación laboral sin que haya mediado alguna de las causales legales de extinción del contrato administrativo de servicios, de conformidad con la Sentencia 03818-2009-PA/TC. 12. Cabe destacar que el hecho de que un trabajador labore bajo el régimen de contratos civiles que encubren una relación laboral sujeta al régimen del contrato administrativo de servicios constituye una falta administrativa que debe ser objeto de un procedimiento disciplinario, a fi n de que se determinen las responsabilidades correspondientes. 13. Por último, en cuanto a lo señalado por la demandante respecto a que su despido sería nulo en tanto que se realizó cuando se encontraba en estado de gestación, es preciso señalar que la demandante no ha demostrado que haya informado documentalmente a la entidad emplazada de su estado de gravidez, por lo que no puede concluirse que su cese laboral haya tenido como motivo su estado de gestación. 14. Por lo tanto, la extinción de la relación laboral de la demandante no afecta derecho constitucional alguno, por lo que no cabe estimar la demanda. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confi ere la Constitución Política del Perú,
Declarar INFUNDADA la demanda de amparo. Publíquese y notifíquese. SS. ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA MIRANDA CANALES RAMOS NÚÑEZ SARDÓN DE TABOADA LEDESMA NARVÁEZ FERRERO COSTA
72185 FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA Coincido con el sentido de lo resuelto por mis colegas, pero me permito señalar lo siguiente: 1. En primer término, y sin duda alguna, una preocupación central de quien imparte justicia en general, y de este Tribunal Constitucional en particular, es la de asegurar el cumplimiento de sus decisiones. En ese sentido, en la sentencia recaída en el Expediente 00002-2010-PI/TC se declaró infundada la demanda de inconstitucionalidad, interpuesta en contra del Decreto Legislativo 1057, que regula el Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios (CAS). 2. Esto ha llevado a que el Tribunal Constitucional haya desestimado, en numerosas ocasiones, demandas donde trabajadores que laboraban al amparo de este régimen especial habían solicitado su reposición en el cargo que venían desempeñando en condición de trabajador permanente, alegando la desnaturalización de su contrato. Esta práctica constante, como queda claro, resulta coherente con lo decidido en la sentencia recaída en el Expediente 00002-2010-PI/TC. 3. Ahora bien, y más allá de lo señalado a nivel jurisprudencial, resulta pertinente recordar que el Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios (CAS) surgió con la intención de dejar atrás la Contratación por Servicios No Personales (SNP), ampliamente extendida a inicios de la década pasada. Sin embargo, resulta claro que, luego de varios años de utilización, no parece que este sistema de contratación responda actualmente al objetivo de forjar una administración pública efi ciente, basada en la meritocracia y la igualdad de oportunidades en el acceso a los cargos públicos. 4. En efecto, ello no podía ser de otro modo dada la temporalidad o, mejor dicho, la transitoriedad que debía tener este régimen especial y que quedó plasmado en la Ley 29849, que establece la eliminación progresiva del Régimen Especial del Decreto Legislativo 1057 y otorga derechos laborales, en cuyo artículo 1 se dispuso como objetivo “establecer la eliminación del Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios, regulado mediante el Decreto Legislativo 1057. (…) La eliminación del referido régimen se efectúa de manera progresiva y de conformidad con las disposiciones establecidas en la presente Ley”. 5. Sin embargo, y contra lo que pudiera pensarse, lo cierto es que, después de varios años, el Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios (CAS) no solo continúa existiendo sino que también ha venido creciendo de manera sostenida a una tasa promedio anual de 8% en el período 2009 – 2016, de tal forma que actualmente representan al 22% del empleo público sujeto a un régimen laboral, como bien se desprende del Informe “Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios”, emitido por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir). 6. Siendo así, cabe preguntarse por cuánto tiempo más el mantenimiento de este régimen especial contará con una cobertura constitucional y legal sufi ciente, muy independientemente de las loables intenciones que podrían guiar a quienes han permitido su permanencia. En ese sentido, considero que éste representa un punto sobre cuyos alcances conviene conversar. 7. Por último, conviene pronunciarse si en mérito a la propia estructura del Tribunal Constitucional peruano, los procesos que allí se atienden y lo que implica materializar las sentencias ya emitidas, este Alto Tribunal cuenta con la debida capacidad operativa e institucional para afrontar los problemas existentes en el escenario aquí descrito. 5. Adelantando algo de esa discusión, convendría señalar que si bien es cierto que el ejercicio de las competencias explícitas e implícitas de un Tribunal Constitucional puede reivindicar ciertas funciones y potestades para sí, aunque no se encuentran expresamente reconocidas para él, siempre y cuando se encuentren dentro de lo “constitucionalmente necesario”, y no, como alegan algunos, de lo “constitucionalmente posible”. Señalo esto en mérito a que considero que, en estricto respeto a una separación de funciones y un criterio de corrección funcional, el Tribunal Constitucional peruano debe entender que en rigor a quien corresponde solucionar la problemática en torno a la aún permanencia del Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios (CAS) es al legislador. 6. Lo recientemente señalado, por cierto, no debe llevar al inmovilismo de un Tribunal Constitucional, cuya labor es precisamente la de defender y promover la fuerza normativa de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos, labor que, por cierto, implica resolver conforme a Derecho, inclusive muy a despecho de los vacíos o insufi ciencias que pueda presentar el ordenamiento jurídico vigente del país donde le toca actuar. 7. Estamos pues ante materias sobre las cuales se hace necesario conversar, y evaluar lo decidido en su momento, máxime cuando se aprecia que no se están produciendo los cambios legislativos que este Tribunal Constitucional había tomado como presupuesto para decidir en determinado sentido en las controversias que resuelve en relación a este régimen especial. 8. Como síntesis entonces a este primer tema, en tanto y en cuanto el Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios (CAS) se encuentra plenamente vigente y su constitucionalidad ha sido confi rmada, todavía seguirán existiendo pronunciamientos que guarden coherencia con dicha posición. Sin embargo, resulta indispensable analizar si lo ahora previsto permite una participación del Tribunal Constitucional peruano que, sin romper los parámetros constitucional o legalmente necesarios y su real capacidad operativa, pueda afrontar los problemas derivados de la supervivencia de este régimen especial, más allá de lo inicialmente proyectado. 9. Ahora bien, también existe un segundo tema que anotar; y es que la labor del juez constitucional, que tiene por fi n último el reconocimiento y la tutela de los derechos, debe, precisamente, superar cualquier difi cultad, limitación o formalidad que difi culte ese quehacer. En ese sentido, debe dejarse de lado cualquier interpretación formalista de una norma o un concepto. Además, debe corregirse en sede de la interpretación constitucional cualquier lectura formalista y en puridad técnicamente incorrecta de la normatividad vigente, máxime si se trata de tutelar los derechos. S. ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
BLUME FORTINI, OPINANDO QUE SE DECLARE FUNDADA LA DEMANDA Y, EN CONSECUENCIA, SE ORDENE LA REPOSICIÓN DE LA DEMANDANTE Con el debido respeto por mis ilustres colegas Magistrados, discrepo, muy respetuosamente, de la resolución de mayoría que declara infundada la demanda. Considero que en el presente caso debe estimarse la demanda y ordenarse la reposición del recurrente. Expongo mis razones a continuación: 1. El Tribunal Constitucional mediante las Sentencias 00002- 2010-PI/TC y 03818-2009-PA/TC, así como la Resolución 00002-2010-PI/TC, declaró la constitucionalidad del régimen laboral especial del contrato administrativo de servicios, pues consideró que guardaba conformidad con el artículo 27 de la Constitución Política. 2. Con anterioridad, he estado de acuerdo con la respuesta que se ha venido otorgando a los diversos casos en los que los trabajadores CAS solicitaban la reposición laboral, invocando la desnaturalización de su relación laboral en aquellos supuestos en los que el vínculo laboral iniciaba con una contrato de locación de servicios y luego se transformaba en un contrato administrativo de servicio. Sin embargo, hoy, luego de la emisión de la Sentencia 5057-2013-PA/TC, denominado precedente Huatuco; de una detenida refl exión sobre los reclamos vinculados a la reposición laboral; y, del estudio pormenorizado de los alcances del régimen laboral CAS, he llegado a la conclusión que la regulación del contrato administrativo de servicios es constitucional siempre que en los hechos la relación laboral del trabajador únicamente se haya encontrado sujeto a este tipo de contratación estatal y para el desarrollo de funciones de carácter temporal; pues de existir desarrollo de actividades de naturaleza permanente con anterioridad a la suscripción del CAS, se evidenciaría la desnaturalización de las labores para las cuales fue contratado el trabajador. 3. La constitucionalidad del régimen especial de contratación administrativa de servicios plasmada en la Sentencia 00002-2010-PI/TC se sustenta entre otros fundamentos en que: “(…) este sistema de contratación laboral es sustitutorio del sistema civil de contratación de locación de servicios, también conocido como de servicios no personales –regulado por el artículo 1764 y siguientes del Código Civil–, siempre que se advierta la desnaturalización de dicho contrato. Esto no signifi ca que el Estado no pueda recurrir a los contratos de locación de servicios, cuando por la naturaleza de la actividad a desarrollar, ello se justifi que; lo que se proscribe es recurrir a este sistema de contratación, para actividades que importan la existencia de un vínculo laboral. En efecto, el contrato de locación de servicios podía ser utilizado fraudulentamente, en razón de las labores que se pretendía realicen los comitentes –que podían ser de naturaleza permanente–, o por la duración de estos contratos –cuya extensión los desnaturalizaba–, sin que por ello se
72186 respetara el goce o acceso a ningún derecho constitucional de naturaleza laboral” (fundamentos 35 y 36). 4. Por ello, considero que de presentarse situaciones en las que claramente se demuestre que el desarrollo de la actividad laboral anterior a la suscripción de un contrato CAS era de naturaleza permanente y la prestación de servicios al suscribir un contrato CAS eran similares o iguales, no puede asumirse como constitucional ni legal, desconocer la desnaturalización de la relación laboral del trabajador aludiendo a un supuesto cambio de régimen laboral, pues ello nos llevaría a convalidar un uso fraudulento del contrato CAS, negando que las labores desarrolladas por el trabajador fueron de naturaleza permanente, avalando la disminución de los derechos laborales que le corresponden, lo que lesiona el derecho al trabajo, al convertir en inefi caz la garantía judicial para su defensa en sede interna y descartar el análisis conjunto de la situación laboral de los servidores sometidos a este tipo de contratación, como un supuesto válido de ser reclamado a través del proceso de amparo, vía procedimental idónea para la tutela de los derechos fundamentales, como el trabajo. 5. Cabe precisar también, que de acuerdo con el artículo 3 del Decreto Legislativo 1057, modifi cado por la Ley 29849, “[e] l Régimen Laboral Especial del Decreto Legislativo 1057 tiene carácter transitorio”, es decir, que el propio Estado reconoce normativamente que este tipo de contratación laboral, es solo una forma temporal de respuesta al caos de la contratación pública que hoy se encuentra en proceso de extinción, en la medida que de acuerdo con la Ley del Servicio Civil (Ley 30057), el Estado busca reorganizar el sistema laboral público a fi n de equiparar los derechos laborales de todos los trabajadores que tiene a su cargo. 6. Es importante mencionar que el principio de efectividad progresiva previsto en el numeral 1) del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, establece que “Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”. Como es de verse, el citado principio internacional reconoce a los Estados parte del Pacto, que existen difi cultades presupuestarias que impiden garantizar la plena efectividad de los derechos sociales; sin embargo, también exige de ellos el mayor esfuerzo para alcanzar su máxima efi cacia y concreción. 7. En tal sentido, considero que los órganos encargados de administrar justicia constitucional, entre ellos el Tribunal Constitucional, deben coadyuvar con el Estado a fomentar la tutela de los derechos laborales de los trabajadores del sector público a través de su jurisprudencia, sin que ello implique disminuir ni rebajar su condición, pues en la actualidad el Poder Ejecutivo viene haciendo grandes esfuerzos para dar solución a la problemática laboral pública, lo que supone incluso, regular contrataciones laborales temporales que garanticen derechos mínimos a favor de los servidores públicos que se encuentren en esta particular situación laboral. 8. En razón de ello y de acuerdo con el precedente Baylón Flores (sentencia 00206-2005-PA/TC), considero que cuando las entidades públicas se encuentren adscritas al régimen laboral de la actividad privada, por norma expresa, el proceso de amparo será la vía idónea para el análisis de la relación contractual previa o posterior a la suscripción del CAS y el periodo laboral subsecuente bajo este régimen especial, a fi n de determinar si existió o no desnaturalización del vínculo laboral del trabajador, y por consiguiente, si existió, o no, un uso fraudulento de este contrato especial, esto en virtud del principio de primacía de la realidad, siempre y cuando se presenten los medios de prueba necesarios que demuestren tal situación. 9. En el presente caso, del material probatorio presentado en autos se aprecia que la recurrente prestó servicios para la Dirección Regional de Educación y Unidad de Gestión Educativa Local de San Martín (folios 04 a 38 ) desde el 01 de febrero de 2012 hasta el 15 de marzo de 2015 de manera ininterrumpida, a través de contratos administrativos de servicios y contratos de locación de servicios, es decir, por un lapso de 3 años y 1 mes aproximadamente. Asimismo, se evidencia que las labores de la accionante se desarrollaron de manera continua y cumpliendo las mismas funciones a lo largo de todo su periodo laboral (asistente administrativa). Aunado a ello, el material probatorio da cuenta que dicha relación contractual se encontraba desnaturalizada por haber prestado servicios personales, subordinados y remunerados. 10. Como es de verse, la prestación de servicios de la accionante, no guarda coherencia con una labor de la naturaleza temporal, pues las funciones que desarrolló como asistente administrativa por la emplazada son de naturaleza permanente, razón por la cual, su relación laboral se encontraba desnaturalizada, por lo que la extinción de su vínculo laboral, se encontraba sujeta a la existencia de una causa justa, hecho que en el presente caso no ha ocurrido, lo cual acredita la afectación de su derecho invocado. Sentido de mi voto En tal sentido, mi voto es por que se declare fundada la demanda, debiéndose reponer a doña Ceidith Cieza Tafur como trabajadora a plazo indeterminado en el mismo cargo que venía ocupando al momento de su cese u otro de similar nivel o categoría, más el pago de costos. S. BLUME FORTINI W-1759674-12