LIMA RUBÉN JORGE YUPANQUI GAVE
En Lima, a los 20 días del mes de enero de 2016, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados Miranda Canales, Ledesma Narváez, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, sin la intervención
70305 del magistrado Urviola Hani por encontrarse con licencia el día de la audiencia pública y con los fundamentos de voto de los magistrados Ledesma Narváez y Blume Fortini que se agregan.
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Rubén Jorge Yupanqui Gave contra la resolución de fojas 216, de fecha 26 de julio de 2013, expedida por la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de autos; y,
El recurrente interpone demanda de amparo contra la Ofi cina de Normalización Previsional (ONP), con el objeto de que se le otorgue la pensión de invalidez vitalicia por enfermedad profesional con arreglo al Decreto Ley 18846 y su norma sustitutoria; el Decreto Supremo 003-98-SA. Asimismo, solicita el pago de las pensiones devengadas, los intereses legales y los costos del proceso. La representante legal de la ONP propone las excepciones de falta de legitimidad para obrar del demandado y de falta de agotamiento de la vía administrativa alegando que toda vez que el demandante laboró hasta el 3 de febrero del 2007 en la empresa Sociedad Minera Austria Duvaz S.A.C., será esta empleadora la que deberá informar si tiene contrato de seguro con alguna aseguradora o, en todo caso, si tiene convenio con su representada, de lo cual se podrá verifi car si son los demandados en el presente proceso. Por otra parte, aduce que la demandante no ha presentado los recursos impugnativos adecuados en el plazo de ley, por lo que la demanda ha debido ser rechazada de plano ya que resulta manifi estamente infundada. Asimismo, contestando la demanda, solicita que esta sea declarada infundada debido a que el accionante pretende acreditar que padece de la enfermedad profesional de neumoconiosis mediante documentos que generan duda razonable respecto de su efi cacia probatoria y porque previamente se deberá dilucidar si la ONP se encuentra obligada al pago de pensión o renta vitalicia alguna por Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo prevista en la Ley 26790. El Quinto Juzgado Constitucional de Lima, con fecha 3 de junio de 2010 (f. 91) declara improcedentes las excepciones de falta de legitimidad para obrar del demandado y de falta de agotamiento de la vía administrativa, por considerar que fl uye del escrito presentado por la Sociedad Minera Austria Duvaz S.A.C. que el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR) a favor del demandante ha sido contratado con la Ofi cina de Normalización Previsional ONP), por lo que se verifi ca que la demandada ONP tiene legitimidad para obrar en el presente proceso. En lo que se refi ere a la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, recuerda que el Tribunal Constitucional ha establecido en reiterada jurisprudencia que en materia pensionaria no es exigible agotar la vía previa dada la naturaleza alimentaria del derecho invocado. A su vez, con resolución de fecha 20 de setiembre de 2012 (f. 167), declara improcedente la demanda por considerar que el demandante no ha cumplido con lo ordenado mediante Resolución Nº 09, de fecha 1 de setiembre de 2011, esto es, no ha concurrido a practicarse el examen médico pulmonar solicitado por la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, y menos aún ha cumplido con adjuntar el certifi cado médico emitido por una Comisión Médica Evaluadora de Incapacidades para acreditar la enfermedad que padece. Por ello, el Juzgado concluye que la controversia planteada debe ser dilucidada en un proceso que cuente con etapa probatoria, de conformidad con lo establecido en el artículo 9 del Código Procesal Constitucional. La Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, con fecha 26 de julio de 2013 (f. 216), confi rma la apelada por similares fundamentos.
1. El objeto de la demanda es que la Ofi cina de Normalización Previsional (ONP) le otorgue al demandante pensión de invalidez vitalicia por enfermedad profesional con arreglo al Decreto Ley 18846 y su norma sustitutoria; el Decreto Supremo 003-98-SA, con el pago de las pensiones devengadas, los intereses legales y los costos del proceso. 2. Conforme a reiterada jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, forman parte del contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental a la pensión las disposiciones legales que establecen los requisitos para la obtención del derecho a una pensión de invalidez vitalicia por enfermedad profesional. 3. En consecuencia, corresponde analizar si el demandante cumple los presupuestos legales que permitirán determinar si tiene derecho a percibir la pensión que reclama, pues de ser así se estaría verifi cando arbitrariedad en el proceder de la entidad demandada.
4. Mediante el Decreto Ley 18846, publicado el 29 de abril de 1971, se dispuso que la Caja Nacional del Seguro Social Obrero asumiera de manera exclusiva el Seguro por accidente de trabajo y enfermedades profesionales del personal obrero. 5. El Decreto Ley 18846 —vigente hasta el 17 de mayo de 1997— dio término al aseguramiento voluntario para establecer la obligatoriedad de los empleadores de asegurar al personal obrero por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales a cargo de la Caja Nacional del Seguro Social Obrero. Así, de conformidad con lo dispuesto en su artículo 7, los trabajadores obreros que sufrían accidentes de trabajo o enfermedades profesionales tenían derecho a las siguientes prestaciones: a) asistencia médica general y especial; b) asistencia hospitalaria y de farmacia; c) aparatos de prótesis y ortopédicos necesarios; d) reeducación y rehabilitación y e) en dinero. 6. El Decreto Supremo 002-72-TR, de fecha 24 de febrero de 1972, que aprobó el Reglamento del Decreto Ley 18846 “Seguro por Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales del Personal Obrero”, estableció en su artículo 33 que “Las prestaciones económicas varían según los efectos que los accidentes de trabajo produzcan, los que pueden ser:1.- incapacidad temporal; 2.- incapacidad permanente parcial; 3.- incapacidad permanente total; 4.- gran incapacidad; y, 5.- muerte”; en consecuencia, el acceso a una prestación económica de carácter temporal o vitalicio dependía del grado de incapacidad para el trabajo que el accidente de trabajo o la enfermedad profesional hubiera podido ocasionar en el asegurado. Así, se otorgaban pensiones vitalicias en el caso de que, como consecuencia de un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, el trabajador obrero sufría una incapacidad permanente para el trabajo mínima superior al 40 %. 7. Posteriormente, el Seguro por Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales del Personal Obrero regulado por el Decreto Ley 18846 fue sustituido por el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo creado por la Ley 26790, de fecha 17 de mayo de 1997, que dispuso en su Tercera Disposición Complementaria que “Las reservas y obligaciones por prestaciones económicas del Seguro de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales regulado por el Decreto Ley N° 18846 serán transferidos al Seguro complementario de Trabajo de Riesgo administrado por la ONP, con arreglo a lo dispuesto por la presente Ley”. 8. El Decreto Supremo 003-98-SA, vigente desde el 14 de abril de 1998, que “Aprueba las Normas Técnicas del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo”, establece las prestaciones asistenciales y pecuniarias que se otorgan al titular o a los benefi ciarios a consecuencia de un accidente de trabajo o enfermedad profesional. En el artículo 3 de la mencionada norma se defi ne como enfermedad profesional todo estado patológico permanente o temporal que sobreviene al trabajador como consecuencia directa de la clase de trabajo que desempeña o del medio en que se ha visto obligado a trabajar. Asimismo, contempla que se otorguen pensiones de invalidez siempre y cuando, como consecuencia de un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, el asegurado quedara disminuido en su capacidad de trabajo en forma permanente en una proporción igual o superior al 50 %. 9. En la sentencia expedida en el Expediente 02513- 2007-PA/TC, publicada el 7 de enero de 2009, este Tribunal estableció, con carácter de precedente, los criterios respecto a las situaciones relacionadas con la aplicación de del Decreto Ley 18846 “Seguro por Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales del Personal Obrero” o, su sustitutoria; la Ley 26790, que crea el “Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo” creado por la Ley Nº 26790, de fecha 17 de mayo de 1997. Así, en el fundamento 14, reiteró como precedente que “en los procesos de amparo referidos al otorgamiento de una pensión vitalicia conforme al Decreto Ley N.º 18846 o de una pensión de invalidez conforme a la Ley N.º 26790 la enfermedad profesional únicamente podrá ser acreditada con un examen o dictamen médico emitido por una Comisión Médica Evaluadora de Incapacidades del Ministerio de Salud, de EsSalud o de una EPS, conforme lo señala el artículo 26.º del Decreto Ley N.º 19990”. En lo que se refi ere al inicio del pago de las pensiones vitalicias, en el fundamento 40, reitera como precedente que “la fecha en que se genera el derecho, es decir, la contingencia debe establecerse desde la fecha del dictamen o certifi cado médico emitido por una Comisión Médica Evaluadora o Califi cadora de Incapacidades de EsSalud, o del Ministerio de Salud o de una EPS, que acredita la existencia de la enfermedad profesional, dado que el benefi cio deriva justamente del mal que aqueja al demandante, y es a partir de dicha fecha que se debe abonar la pensión vitalicia del Decreto Ley 18846 o pensión de invalidez de la Ley 26790 y sus normas complementarias y conexas”. 10. Asimismo, en el fundamento 24 de la referida sentencia, este Tribunal ha señalado que “en los procesos de amparo cuya pretensión sea el otorgamiento de una pensión de invalidez conforme a la Ley N.º 26790 los emplazados tienen la carga de presentar lo exámenes médicos de control anual y de retiro para poder demostrar que la denegación de otorgamiento no es una decisión manifi estamente arbitraria e injustifi cada”.
70306 11. En el caso de autos, se advierte que con escrito recibido por la ONP con fecha 23 de octubre de 2007 (f. 8), el demandante le solicita la activación de su expediente y que, dejándose sin efecto la resolución cuestionada, se emita una nueva resolución otorgándole pensión completa de renta vitalicia de conformidad con el Decreto Ley 18846 y el Decreto Supremo 002-72-TR, por haber realizado actividad laboral en la empresa Sociedad Minera Austria Duvez S.A.C. desde el 1 de junio de 1984 hasta el 3 de febrero de 2007. Asismimo, se aprecia que, como consecuencia del accidente que sufrió el 16 de enero de 1998 (f. 4), padece de la enfermedad profesional de neumoconiosis, conforme se advierte del examen médico ocupacional de fecha 12 de junio de 2007 (f. 7), lo cual significa que el mal lo adquirió durante su actividad laboral y la vigencia del Decreto Ley 18846. 12. En mérito a que mediante Resolución N.º 4, de fecha 29 de marzo de 2010 (f. 72), el Quinto Juzgado Constitucional de Lima requirió a la Sociedad Minera Austria Duvaz S.A.C. que informe a su judicatura sobre el nombre de la empresa de seguros con la que contrató el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo SCTR a favor del demandante, la referida empresa con escrito de fecha 6 de mayo de 2010 (f. 89), dio a conocer que contrató dicho seguro con la Ofi cina de Normalización Previsional (ONP). 13. Asimismo, el Quinto Juzgado Especializado en lo Constitucional de Lima, con Resolución N.º 9, de fecha 1 de septiembre de 2011 (f. 156), dando cumplimiento a lo dispuesto por la resolución de fecha 14 de junio de 2011, emitida por la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia (f. 140), ordena que se notifi que al Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS) del Hospital de Apoyo III- La Oroya, a fi n de que se practique al accionante un examen médico pulmonar por una Comisión Médica de Incapacidades. Sin embargo, la Jefe de la Ofi cina de Asesoría Jurídica de la Red Asistencial Junín de EsSalud, con carta de fecha 24 de octubre de 2011, comunica al Quinto Juzgado la imposibilidad de realizar el examen ordenado por su despacho, toda vez que el Hospital II La Oroya no cuenta con Comisión Médica de Incapacidades y su representada no es una dependencia del Estado. Además, manifestó que cualquier prestación de servicios que se otorga a terceros y/o evaluaciones que no cubre el seguro regular están sujetas a un pago tarifario. 14. Se advierte de los escritos recibidos por la ONP con fecha 19 de febrero de 2008 (f. 176), 11 de mayo de 2012 (f. 174), 12 de octubre de 2012 (f. 172) y 8 de enero de 2013 (f. 170), que el actor solicita ser evaluado por la Comisión del SATEP y en la Red Asistencial Guillermo Almenara, a fi n de ser sometido a examen de rayos X y otorrinolaringológico. 15. En el presente caso, consta en el certifi cado de trabajo emitido por la empresa Sociedad Minera Austria Duvez S.A.C., de fecha 31 de mayo de 2007 (f. 3), que el actor laboró en la Unidad de Morococha y que desempeñó el cargo de enmaderador en la sección mina desde el 1 de junio de 1984 hasta el 3 de febrero de 2007. 16. A su vez, el demandante con la fi nalidad de probar su pretensión, ha presentado los siguientes documentos: (i) Certifi cado Médico N.º 076235, de fecha 11 de octubre de 2006 (f. 6), en el que la Comisión Médica Califi cadora de la Incapacidad del Hospital Departamental de Huancavelica determina que el demandante padece de neumoconiosis que le genera una incapacidad permanente total con un menoscabo global de 65 % ; (ii) Examen Médico Ocupacional emitido por el Centro Nacional de Salud Ocupacional y Protección del Ambiente para la Salud (CENSOPAS) del Instituto Nacional de Salud, Ministerio de Salud, de fecha 12 de junio de 2007 (f. 7), en el que se concluye que padece de neumoconiosis en primer estadio de evolución, moderada hipoacusia neurosensorial y agudeza visual disminuida; y, (iii) Examen Médico por Enfermedad Profesional emitido por el Instituto Nacional de Salud Ocupacional del Ministerio de Salud, de fecha 11 de febrero de 1992 (f. 198), en el que se indica que padece de silicosis en primer estadio de evolución con incapacidad del 50% para todo trabajo que demanda esfuerzo físico. 17. Respecto al Certifi cado Médico N.º 076235, si bien es cierto que ha sido suscrito por Juan Gómez Limaco, médico que, según pronunciamientos de este Tribunal (por todas, RTC 00746-2013-PA/TC), no se encuentra habilitado para conformar comisiones médicas evaluadoras, en este caso particular, el referido médico suscribe dicho certifi cado únicamente como Director del Hospital Departamental de Huancavelica, mas no como miembro de la comisión evaluadora. 18. Por otro lado, en la RTC 1864-2011-PA/TC se ha señalado, respecto a los médicos Juan Gómez Limaco, Eugenio Cabanillas Manrique, Luis Francisco Hurtado Vergara y Karlo Alejandro Mejía Sanabría (quienes suscriben el mencionado certificado médico), que “(…) este Colegiado tiene conocimiento de que [a] los médicos que suscribieron el certificado médico del demandante se les ha abierto instrucción penal como presuntos autores del delito contra la fe pública en la modalidad de expedición de certificados médicos falsos, como consta en las copias del auto de apertura de instrucción expedido por el Segundo Juzgado Penal de Huancavelica, con fecha 24 de noviembre de 2009 (…)”. Sin embargo, a fojas 139 del cuaderno del Tribunal Constitucional correspondiente al Expediente 7664-2013-PA/ TC obra copia certificada de la Resolución Nº 22, de fecha 30 de marzo de 2011, expedida por el Segundo Juzgado Penal de Huancavelica en el expediente 00937-2009-0-1101-JR- PE-02, que declara “(…) consentida y firme la sentencia (obra a fojas 106 del cuaderno del Tribunal Constitucional) de fecha 21 de diciembre del año dos mil diez, mediante la cual se absuelve a Juan Gómez Limaco, Eugenio Cabanillas Manrique, Luis Francisco Hurtado Vergara y Karlo Alejandro Mejía Sanabria del delito contra la Fe Pública en su modalidad de Expedición de Certificado Médico Falso” (énfasis agregado). Por consiguiente, el mencionado certificado médico sí tiene validez, generando certeza sobre el estado de salud del demandante. 19. Por consiguiente, de los actuados se advierte que ha quedado acreditado que el demandante padece de neumoconiosis que le genera una incapacidad permanente total con un menoscabo global de 65 %, conforme al diagnóstico de la Comisión Médica Califi cadora de la Incapacidad del Hospital Departamental de Huancavelica que fi gura en el Certifi cado Médico N.º 076235, de fecha 11 de octubre de 2006. 20. Resulta pertinente recordar que para acceder a la pensión vitalicia conforme al Decreto Ley 18846, o su sustitutoria, la pensión de invalidez conforme a la Ley 26790, este Tribunal ha puntualizado que a efectos de determinar si una enfermedad es producto de la actividad laboral se requiere de la existencia de un nexo o relación de causalidad (causa-efecto) entre la enfermedad profesional y las labores desempeñadas. 21. Sin embargo, importa precisar que, con respecto a la enfermedad profesional de neumoconiosis (silicosis) debido a sus características, este Tribunal, en el fundamento 26 de la sentencia expedida en el Expediente 02513-2007-PA/TC, ha considerado que el nexo causal entre las condiciones de trabajo y dicha enfermedad es implícito para quienes han realizado actividades mineras, debido a que es una enfermedad irreversible y degenerativa causada por la exposición a polvos minerales esclerógenos. 22. En consecuencia, ha quedado acreditado que el actor realizó actividades mineras durante más de 22 años, conforme consta en el certifi cado de trabajo expedido por la Sociedad Minera Austria Duvaz S.A.C.; que estuvo protegido durante su actividad laboral, primero por los benefi cios del Decreto Ley 18846 y luego por su régimen sustitutorio, la Ley 26790; y que el 11 de octubre de 2006, la Comisión Médica Califi cadora de la Incapacidad del Hospital Departamental de Huancavelica determinó su invalidez: incapacidad permanente total con un menoscabo de 65 % como consecuencia de la enfermedad profesional de neumoconiosis que padece por la labor de riesgo desempeñada (actividad minera). Se concluye entonces que al accionante le corresponde gozar de la prestación estipulada en el artículo 19 de la Ley 26790, norma sustitutoria del Decreto Ley 18846, y percibir la pensión de invalidez por enfermedad profesional regulada en el artículo 18.2.1. del Decreto Supremo 003-98-SA. en un monto equivalente al 50 % de su “remuneración mensual”. 23. Al respecto, el artículo 18.2.1. del Decreto Supremo 003-98-SA señala que al asegurado que quedara disminuido en su capacidad de trabajo en forma permanente en una proporción igual o superior al 50 % pero inferior a los dos tercios (66.66 %) se le pagara como mínimo una pensión vitalicia mensual equivalente al 50 % de su “remuneración mensual”; monto pensionario que conforme a lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 18.2 del citado decreto supremo, será calculado sobre el 100 % de la “remuneración mensual” del asegurado, la que correspondía al promedio de las remuneraciones asegurables de los 12 meses anteriores al siniestro, entendiéndose como tal, en caso de enfermedad profesional, a la fecha de la contingencia, esto es, a la fecha del certifi cado médico que acredita la enfermedad profesional –y el grado de invalidez– que padece el asegurado, que en el presente caso es el 11 de octubre de 2006. 24. En cuanto a la fecha en que se genera el derecho, este Tribunal considera que la contingencia debe establecerse desde la fecha del pronunciamiento médico que acredita la existencia de la enfermedad profesional, en el presente caso, desde el 11 de octubre de 2006, dado que el benefi cio deriva justamente del mal que aqueja al demandante –y su grado de invalidez–, y es a partir de dicha fecha que se debe abonar la pensión de invalidez –antes renta vitalicia–, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 19 del Decreto Supremo 003-98-SA, al haberse califi cado como única prueba idónea el Certifi cado Médico N.º 076235, expedido por la Comisión Médica Califi cadora de la Incapacidad del Hospital Departamental de Huancavelica, presentado por el demandante. 25. Con respecto a los intereses legales, estos deberán ser liquidados conforme a lo dispuesto en el fundamento 20 del auto emitido en el Expediente 02214-2014-PA/TC, que constituye doctrina jurisprudencial vinculante. 26. En lo que se refi ere a los costos procesales, corresponde ordenar su pago de conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 del Código Procesal Constitucional. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confi ere la Constitución Política del Perú,
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1. Declarar FUNDADA la demanda. 2. ORDENA a la Ofi cina de Normalización Previsional (ONP) otorgar al recurrente pensión de invalidez por enfermedad profesional con arreglo a la Ley 26790 y sus normas complementarias y conexas, conforme a los fundamentos de la presente sentencia, a partir del 11 de octubre de 2006, con sus respectivos intereses legales y los costos procesales. Publíquese y notifíquese. SS. MIRANDA CANALES LEDESMA NARVÁEZ BLUME FORTINI RAMOS NÚÑEZ SARDÓN DE TABOADA ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ERNESTO BLUME FORTINI, OPINANDO QUE CORRESPONDE ORDENARSE EL PAGO DE INTERESES LEGALES CAPITALIZABLES POR TRATARSE DE DEUDAS PENSIONARIAS Si bien concuerdo con declarar fundada la demanda por haberse acreditado la vulneración del derecho fundamental a la pensión del demandante, discrepo de lo afi rmado en el fundamento 25, que consigna que el interés legal aplicable en materia pensionaria no es capitalizable basándose en la denominada “doctrina jurisprudencial” establecida en el Auto 2214-2014-PA/TC, por cuanto, como repito y he dejado sentado en el voto singular que emití en dicha oportunidad, considero que los criterios contenidos en dicho auto son errados, ya que en materia pensionaria es de aplicación la tasa de interés efectiva, que implica el pago de intereses capitalizables. Desarrollo mi posición en los términos siguientes: 1. En las Sentencias 0003-2013-PI/TC, 0004-2013-PI/TC y 0023-2013-PI/TC, sobre la Ley de Presupuesto Público del año 2013, el Tribunal Constitucional precisó la naturaleza y alcances de las leyes del presupuesto público y estableció, principalmente sus características de especialidad y anualidad. Con relación a esto último, especifi có lo siguiente en su fundamento 29: Dada la periodicidad anual de la Ley de Presupuesto, toda disposición legal que ella contenga, cuya vigencia supere, expresa o implícitamente, el período anual respectivo, o que establezca una vigencia ilimitada en el tiempo, es per se incompatible con el artículo 77 de la Ley Fundamental, como igualmente es inconstitucional, por sí mismo, que en la Ley de Presupuesto se regule un contenido normativo ajeno a la materia estrictamente presupuestaria. En tal sentido, es claro que el contenido de todas las normas que regula una ley de presupuesto solo tiene efecto durante un año; y solo debe regular la materia presupuestaria, pues son estas dos características –adicionales a su procedimiento de aprobación– las condiciones para su validez constitucional a nivel formal. 2. La nonagésima sétima disposición complementaria de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fi scal 2013 (Ley 29951) dispone lo siguiente: Dispóngase, a partir de la vigencia de la presente Ley, que el interés que corresponde pagar por adeudos de carácter previsional es el interés legal fi jado por el Banco Central de Reserva del Perú. El referido interés no es capitalizable de conformidad con el artículo 1249 del Código Civil y se devenga a partir del día siguiente de aquel en que se produjo el incumplimiento hasta el día de su pago efectivo, sin que sea necesario que el acreedor afectado exija judicial o extrajudicialmente el incumplimiento de la obligación o pruebe haber sufrido daño alguno. Asimismo, establézcase que los procedimientos administrativos, judiciales en trámite o en etapa de ejecución, o cualquier adeudo previsional pendiente de pago a la fecha, se adecuará a lo establecido en la presente disposición. 3. En principio, es claro que el mandato contenido en la citada disposición complementaria estuvo vigente durante el año 2013 y, por lo tanto, solo podía tener efecto durante dicho año, esto es desde el 1 de enero al 31 de diciembre de dicho periodo presupuestal. 4. Sin embargo, y como es de verse, su contenido precisa el tipo de interés aplicable a la deuda pensionaria; es decir, no regula una materia presupuestaria, sino su fi nalidad específi ca es establecer la forma cualitativa del pago de intereses de este tipo específi co de deudas. Esta incongruencia de su contenido evidencia la inexistencia de un nexo lógico e inmediato con la ejecución del gasto público anual y, por lo tanto, una inconstitucionalidad de forma por la materia regulada. 5. Cabe precisar que el Sistema Nacional de Pensiones, en tanto sistema de administración estatal de aportaciones dinerarias para contingencias de vejez, se solventa, en principio, con la recaudación mensual de los aportes a cargo de la Sunat y de la rentabilidad que produzcan dichos fondos. A ello se adicionan los fondos del tesoro público que el Ministerio de Economía y Finanzas aporta y otros ingresos que pueda recibir el Fondo Consolidado de Reservas Previsionales. 6. En tal sentido, aun cuando la Ley de Presupuesto Público debe incluir el gasto que supone la ONP como entidad pública para su funcionamiento, ello no termina por justifi car, razonablemente, la incorporación de una disposición regulatoria de un tipo de interés específi co para el pago de la deuda pensionaria, pues la norma en sí misma escapa a la especial materia regulatoria de este tipo de leyes. 7. En otras palabras, aun cuando es cierto que la ONP como entidad estatal genera gasto público que corresponde incluir en la Ley de Presupuesto (planilla de pago de trabajadores, pago de servicios, compra de bienes, entre otros gastos); dicho egreso, en sí mismo, no es otro que el costo que asume el Estado peruano para la concretización del derecho fundamental a la pensión a favor de todos los ciudadanos a modo de garantía estatal, esto en claro cumplimiento de sus obligaciones internacionales de respeto de los derechos protegidos por la Convención Americana de Derechos Humanos y de garantizar su efectividad a través de medidas legislativas u otro tipo de medidas estatales (artículos 1 y 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos). 8. Por ello, la inclusión de una disposición que regula la forma cualitativa del pago de los intereses pensionarios no guarda coherencia con la materia presupuestal pública a regularse a través de este tipo especial de leyes, lo cual pone en evidencia la existencia de una infracción formal que traduce en inconstitucional la nonagésima sétima disposición complementaria de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fi scal 2013, pues su texto incorpora al ordenamiento jurídico una materia ajena a la presupuestaria como disposición normativa. Siendo ello así, su aplicación resulta igualmente inconstitucional. 9. En el caso de las deudas pensionarias reclamadas a propósito de los procesos constitucionales de amparo, se advierte la presencia de dos características particulares: a) El restablecimiento de las cosas al estado anterior. El proceso constitucional está destinado a restituir las cosas al estado anterior a la lesión del derecho a la pensión, lo que implica que el juez constitucional además de disponer la nulidad del acto u omisión lesiva, debe ordenar a la parte emplazada la emisión del acto administrativo reconociendo el derecho a la pensión a favor del demandante; y b) el mandato de pago de prestaciones no abonado oportunamente. En la medida que el derecho a la pensión genera una prestación dineraria, corresponde que dicha restitución del derecho incluya un mandato de pago de todas aquellas prestaciones no pagadas en su oportunidad. 10. Esta segunda cualidad particular de las pretensiones pensionarias en los procesos constitucionales a su vez plantea una problemática producto del paso del tiempo: la pérdida del valor adquisitivo de la acreencia dependiendo de cuán lejana se encuentre la fecha de la regularización del pago de la prestación pensionaria. Además, esta situación –consecuencia directa del ejercicio defi ciente de las facultades de la ONP y, por lo tanto, imputable exclusivamente a ella– genera en el acreedor pensionario un grado de afl icción como consecuencia de la falta de pago de su pensión, que supone en el aportante/cesante sin jubilación no recibir el ingreso económico necesario para solventar sus necesidades básicas de alimentación, vestido e, incluso, salud (sin pensión no hay lugar a prestación de seguridad social), durante el tiempo que la ONP omita el pago y se demuestre judicialmente si tiene o no derecho al acceso a la pensión. 11. El legislador, mediante la Ley 28266, publicada el 2 de julio de 2004, inició la regulación de los intereses previsionales aparejándolos a la tasa de interés legal fi jada por el Banco Central de Reserva del Perú. La citada disposición estableció lo siguiente: Establécese que el pago de devengados, en caso de que se generen para los pensionistas del Decreto Ley Nº 19990 y regímenes diferentes al Decreto Ley Nº 20530, no podrán fraccionarse por un plazo mayor a un año. Si se efectuara el fraccionamiento por un plazo mayor a un año, a la respectiva alícuota deberá aplicársele la tasa de interés legal fi jada por el Banco Central de Reserva del Perú. El Ministerio de Economía y Finanzas efectúa las provisiones presupuestales a que haya lugar. (sic) Como es de verse, para el legislador el pago de las pensiones devengadas –no pagadas oportunamente producto de la demora en el procedimiento administrativo de califi cación o de la revisión de ofi cio– que superara en su programación fraccionada un año desde su liquidación, merece el pago adicional de intereses
70308 conforme a la tasa fi jada por el Banco Central de Reserva del Perú. Al respecto, es necesario precisar que el BCR regula dos tipos de tasas de interés a fi n de establecer la referencia porcentual que corresponde imputar a deudas de naturaleza civil (tasa de interés efectiva) y laboral (tasa de interés laboral o nominal), esto en virtud de lo dispuesto en el artículo 1244 del Código Civil y el artículo 51 de su Ley Orgánica (Ley 26123). 12. Hasta aquí, lo dicho no hace más que identifi car que las deudas previsionales por mandato del legislador, vencido el año de fraccionamiento sin haberse podido liquidar en su totalidad, generan un interés por el incumplimiento, pero ¿cuál es la naturaleza jurídica del interés que generan las deudas pensionarias? 13. En nuestro ordenamiento jurídico, las reglas sobre el incumplimiento de obligaciones se encuentran establecidas en el Código Civil. Estas reglas aplicables a las relaciones entre privados sirven de marco regulatorio general para la resolución de confl ictos o incertidumbres jurídicas que se planteen en el desarrollo de dichas relaciones. Si bien es cierto que las controversias que se evalúan a través de los procesos constitucionales no pueden resolverse en aplicación del Derecho privado, ello no impide que el juez constitucional analice dichas reglas con el fi n de identifi car posibles respuestas que coadyuven a la resolución de controversias en las que se encuentren involucrados derechos fundamentales. Ello, sin olvidar que su aplicación solo es posible si dichas reglas no contradicen los fi nes esenciales de los procesos constitucionales de garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales (artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional). 14. Así, el artículo 1219 del Código Civil establece cuales son los efectos de las obligaciones contraídas entre el acreedor y el deudor: Es efecto de las obligaciones autorizar al acreedor para lo siguiente: 1.- Emplear las medidas legales a fi n de que el deudor le procure aquello a que está obligado. 2.- Procurarse la prestación o hacérsela procurar por otro, a costa del deudor. 3.- Obtener del deudor la indemnización correspondiente. 4.- Ejercer los derechos del deudor, sea en vía de acción o para asumir su defensa, con excepción de los que sean inherentes a la persona o cuando lo prohíba la ley. El acreedor para el ejercicio de los derechos mencionados en este inciso, no necesita recabar previamente autorización judicial, pero deberá hacer citar a su deudor en el juicio que promueva. En la misma línea, el artículo 1152 del Código Civil dispone lo siguiente ante el incumplimiento de una obligación de hacer por culpa del deudor: … el acreedor también tiene derecho a exigir el pago de la indemnización que corresponda. Finalmente, el artículo 1242 del mismo código regula los tipos de intereses aplicables a las deudas generadas en el territorio peruano. Así: El interés es compensatorio cuando constituye la contraprestación por el uso del dinero o de cualquier otro bien. Es moratorio cuanto tiene por fi nalidad indemnizar la mora en el pago. 15. Como es de verse, nuestra legislación civil establece como una de las consecuencias generales del incumplimiento de obligaciones, el derecho legal a reclamar una indemnización, y precisa que en el caso de deudas pecuniarias no pagadas a tiempo se generan intereses moratorios, cuya fi nalidad es resarcir al acreedor por la demora en la devolución del crédito. 16. Conforme lo he precisado supra, la tutela judicial del derecho a la pensión genera dos mandatos, uno destinado al reconocimiento de la efi cacia del derecho por parte del agente lesivo (ONP), para lo cual se ordena la emisión de un acto administrativo cumpliendo dicho fi n; y otro destinado a restablecer el pago de la pensión (prestación económica), lo que implica reconocer también las consecuencias económicas generadas por la demora de dicho pago a favor del pensionista, a través de una orden adicional de pago de intereses moratorios en contra del agente lesivo, criterio establecido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde la emisión de la Sentencia 0065-2002-PA/ TC. 17. Es importante recordar que el derecho a la pensión es de naturaleza alimentaria por lo que su lesión continuada, producto de la falta de pago de la pensión, genera una desazón en los últimos años de vida del aportante/cesante sin jubilación, dada la ausencia de solvencia económica para la atención de sus necesidades básicas de alimentación, vestido y salud. Es este hecho el que sustenta la orden de reparación vía la imputación del pago de intereses moratorios. 18. En tal sentido, se aprecia que los intereses que provienen de las deudas previsionales y que son consecuencia directa del pago tardío generado por el defi ciente ejercicio de las competencias de la ONP, son de naturaleza indemnizatoria, pues tienen por fi nalidad compensar el perjuicio ocasionado en el pensionista por el retardo del pago de la pensión a la que tenía derecho, esto por cumplir los requisitos exigidos por ley y que ha sido demostrado en un proceso judicial. 19. Es importante dejar en claro que el hecho de que la ONP, a propósito de un defi ciente ejercicio de sus funciones exclusivas de califi cación y, pago de prestaciones pensionarias, lesione el derecho a la pensión y como consecuencia de dicho accionar –o eventual omisión–, genere un pago tardío de dichas prestaciones, en modo alguno traslada la responsabilidad de dicha demora hacia el Fondo Consolidado de Reservas Previsionales, en la medida que en los hechos, este fondo es objeto de administración y no participa ni revisa el ejercicio de las funciones de la ONP, por lo que no genera –ni puede generar– acciones ni omisiones lesivas al citado derecho. Al respecto, es necesario precisar que la Ley de Procedimientos Administrativos General (Ley 27444) establece la responsabilidad patrimonial de las entidades públicas al señalar lo siguiente: Artículo 238.1.- Sin perjuicio de las responsabilidades previstas en el Derecho común y en las leyes especiales, las entidades son patrimonialmente responsables frente a los administrados por los daños directos e inmediatos causados por los actos de la administración o los servicios públicos directamente prestados por aquellas. Artículo 238.4.- El daño alegado debe ser efectivo, valuable económicamente e individualizado con relación a un administrado o grupo de ellos1. 20. Es por ello que, únicamente, el citado fondo responde –y debe responder a exclusividad– por el pago de la pensión y/o eventuales devengados y reintegros provenientes de un nuevo y correcto cálculo de dicha prestación, en tanto que la ONP debe responder y asumir la responsabilidad del pago de los intereses generados por dicho pago tardío (mora), como entidad pública legalmente competente para califi car y otorgar el pago de pensiones del Sistema Nacional de Pensiones, al ser la responsable de la lesión del derecho fundamental a la pensión. Esto quiere decir que la ONP, a través de sus fondos asignados anualmente y/o fondos propios, es la que debe responder por el pago de los intereses generados a propósito del ejercicio defi ciente de sus facultades para asumir, independientemente, el pago de dicho adeudo, sin que ello afecte al Fondo Consolidado de Reservas Previsionales. 21. Ahora bien, teniendo en cuenta la naturaleza indemnizatoria de los intereses previsionales, es necesario determinar cuál es el tipo de tasa de interés aplicable para su determinación. 22. El Banco Central de Reserva (BCR), por mandato del artículo 84 de la Constitución, es el órgano constitucional encargado de regular la moneda y el crédito fi nanciero. Asimismo, por mandato del artículo 1244 del Código Civil, de la Ley 28266 y del Decreto Ley 25920, es el órgano estatal facultado para establecer las tasas de interés aplicables a las deudas de naturaleza civil, previsional y laboral. Aquí cabe puntualizar que la regulación del interés laboral viene a constituir la excepción a la regla general del interés legal, dado que por mandato del Decreto Ley 25920, el legislador ha preferido otorgar un tratamiento especial para el pago de intereses generados por el incumplimiento de obligaciones laborales a fi n de evitar un perjuicio económico al empleador con relación a la inversión de su capital, fi n constitucionalmente valioso tan igual que el pago de las deudas laborales. Sin embargo, esta situación particular, no encuentra justifi cación similar en el caso de deudas previsionales, en la medida que el resarcimiento del daño causado al derecho a la pensión no afecta una inversión privada ni el Fondo Consolidado de Reservas Previsionales, conforme lo he precisado en los considerandos 19 y 20. 23. Teniendo ello en cuenta, se aprecia que el interés moratorio de las deudas previsionales, en tanto el pago de pensiones no provienen de acreencias producto de un contrato suscrito a voluntad entre el Estado y el aportante (deudas civiles) ni de una relación laboral, será aquel determinado por el Banco Central de Reserva (BCR) a través de la tasa de interés efectiva, en atención a lo establecido en la Ley precitada 28266. Cabe indicar, que dada la previsión legal mencionada, los intereses previsionales tampoco se encuentran sujetos a la limitación del anatocismo regulada por el artículo 1249 del Código Civil, pues dicha disposición es exclusivamente aplicable a deudas provenientes de pactos entre privados; y su hipotética aplicación para la resolución de controversias en las que se vean involucrados derechos fundamentales, carece de sustento constitucional y legal. 24. Por estas razones, la deuda pensionaria como manifestación material del derecho a la pensión debe ser entendida como el goce de una prestación con valor adquisitivo adecuado con la moneda vigente, pues desconocer la naturaleza valorista de una deuda pensionaria implica una forma de menoscabo a la dignidad del adulto mayor, en su forma más básica como lo es la manutención propia. Más aún, si se considera que el derecho a la pensión comprende el derecho al goce oportuno de la prestación
70309 pensionaria; situación que implica el pago de una mensualidad acorde al valor monetario vigente a la fecha de su cancelación. No un pago que suponga la pérdida de su valor adquisitivo, aun cuando el deudor sea el Estado. Lo contrario implica generar una política lesiva al principio-derecho de dignidad del adulto mayor, que se traduce en otorgar prestaciones carentes de solvencia en el mercado para la adquisición y pago de cuestiones elementales y básicas. S. BLUME FORTINI El texto de las normas citadas corresponden a la modifi catoria introducida por el artículo 1 del Decreto Legislativo 1029, publicado el 24 de junio de 2008. FUNDAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA LEDESMA NARVÁEZ Estando de acuerdo con la sentencia que declara fundada la demanda, me aparto del fundamento 11 de la misma en el extremo en que señala que “Asimismo se aprecia que, como consecuencia del accidente que sufrió el 16 de enero de 1998 (f. 4), padece de la enfermedad profesional de neumoconiosis”, pues a mi consideración y conforme bien se señala en el fundamento 21 de la sentencia, la neumoconiosis es una enfermedad causada por la exposición a polvos minerales esclerógenos y no por accidentes. El documento de fojas 4, denominado “Aviso de accidente”, lo que hace es evidenciar que a la fecha en que acaeció el evento, el 16 de enero de 1998, el demandante realizaba labores que lo exponían a polvos minerales, pues se indica que trabajaba en la planta concentradora (área donde se procesa el mineral extraído) y que el accidente ocurrió en un lugar denominado “Relave fi nal” cuando limpiaba la tubería. S. LEDESMA NARVÁEZ W-1736060-1
02214-2014-PA/TC · 02513-2007-PA/TC