Corte Suprema de Justicia de la República Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente SENTENCIA A. P. N° 2546-2016 LIMA Lima, dos de junio de dos mil dieciséis VISTOS; y CONSIDERANDO: I.- ASUNTO: Viene a conocimiento de esta Sala Suprema, el recurso de apelación formulado por Gustavo Miguel Paredes Carbajal, de fecha dieciocho de setiembre de dos mil quince, obrante a fojas ciento quince, contra la sentencia de primera instancia emitida por la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, contenida en la resolución número ocho de fecha veintitrés de junio de dos mil quince, obrante a fojas noventa y seis, que resolvió declarar infundada la demanda. II.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN: La parte impugnante, en su escrito de apelación de fecha dieciocho de setiembre de dos mil quince, expone lo siguiente: a) En el considerando sexto de la sentencia apelada se señala que el artículo 2 del Decreto Supremo N° 005-2014-IN no crea ni regula la medida provisional de incautación de armas, por ende, no dispone el inicio de ningún procedimiento administrativo sancionador, pues esta medida ya está regulada en el artículo 3 numeral 3.3 de la Ley N° 28627, y es el caso, que el artículo 2 del Decreto Supremo N° 005-2014-IN solo reproduce el contenido normativo de la ley mencionada y la reglamenta en detalles menores. b) Nunca ha negado que la “medida de incautación” se encuentre prevista en el numeral 3.3 del artículo 3 de la Ley N° 28627; sino que el Decreto Supremo N° 005-2014-IN, en calidad de reglamento ejecutivo, no contempla la existencia de un procedimiento administrativo sancionador dentro del cual deba dictarse esta medida. En efecto, conforme lo dispone la parte in fi ne del sexto considerando de la sentencia apelada, el artículo 2 del Decreto Supremo N° 005-2014-IN solo reproduce el contenido normativo de la Ley mencionada y la reglamenta en detalles menores. Sin embargo, no regula aspectos más importantes, como ¿cuándo se dictan?, ¿en qué circunstancias? y ¿cómo consecuencia de que infracciones se ordenan?, en pocas palabras, no establece cuál es el procedimiento administrativo dentro del cual deben dictarse. c) En ese sentido, resulta claro que la disposición contenida en el artículo 2 del Decreto Supremo N° 005-2014-IN pretendía “desarrollar”, “detallar” o “complementar” al numeral 3.3 del artículo 3 de la Ley N° 28627, y que el artículo 2 del Decreto Supremo N° 005-2014-IN debió complementar, pero no lo hizo. d) En efecto, no se ha señalado que el artículo 2 del Decreto Supremo N° 005-2014-IN recoja conductas infractoras, pero sí que para dictar una medida provisional como la de incautación se requiere de un procedimiento administrativo, y principalmente que las conductas infractoras en cuyo mérito se va a dictar la medida de incautación cumplan con el mandato de tipifi cación. No obstante, el análisis recogido en el numeral 7 de la sentencia apelada omite la naturaleza instrumental de las medidas provisionales, es decir, obvia que estas medidas existen en
69225 tanto exista un procedimiento administrativo previo y conductas infractoras debidamente tipifi cadas en cuyo mérito se dicte la medida de incautación. e) En ese sentido, las medidas provisionales no son auto- aplicativas, requieren de un procedimiento administrativo, pero sobretodo de la existencia de una conducta infractora debidamente tipifi cada porque, de lo contrario, se está dando un amplio margen de arbitrio a la Superintendencia Nacional de Control de Servicios de Seguridad, Armas, Municiones y Explosivos de Uso Civil - Sucamec para dictar una medida de incautación sin la existencia de un procedimiento administrativo previo en el que ni siquiera se conoce con exactitud, cuál o cuales son las conductas infractoras en cuyo mérito se ordenará la incautación. f) Por estas consideraciones, el análisis del numeral 7 de la sentencia apelada yerra, pues, el Decreto Supremo N° 005-2014- IN es un reglamento ejecutivo que en el caso particular de su artículo 2 desarrolla y complementa el numeral 3.3 del artículo 3 de la Ley N° 28627, pero no puede aplicarse pues las conductas infractoras en cuyo mérito se va a ordenar la medida de incautación no son claras, no cumplen con el mandato de tipifi cación; y, en consecuencia, se atenta fl agrantemente contra el principio constitucional de seguridad jurídica, pues los administrados no sabremos en qué circunstancias y como consecuencia de cuál o cuáles infracciones se dictará una incautación. g) No ha negado que la medida provisional de incautación esté prevista en el numeral 3.3 del artículo 3 de la Ley N° 28627, pero sí ha cuestionado que el Decreto Supremo N° 005-2014- IN en calidad de reglamento ejecutivo, no disponga la forma y en qué casos se dictará la medida de incautación. Es decir, la norma que debió establecer el procedimiento administrativo dentro del cual se dictaría la medida provisional de incautación y las conductas que la ameritarían, no lo hizo; pero, a pesar de ello, se considera que es válida y conforme al ordenamiento jurídico, lo cual es errado. h) Finalmente, el considerando nueve de la sentencia apelada incurre en un error al afi rmar que lo que se estaría cuestionando realmente no es el artículo 2 del Decreto Supremo N° 005-2014-IN, sino las disposiciones del Decreto Supremo N° 007-98-IN y del Decreto Supremo N° 003-2011-IN. Encontramos en este extremo de la sentencia impugnada nuevamente un análisis errado de lo señalado en la demanda, pues no se ha cuestionado las disposiciones del Decreto Supremo N° 007- 98-IN, ni las del Decreto Supremo N° 003-2011-IN. Es más, la sentencia incurre en un error de precisión, pues si a su criterio existe un cuestionamiento a los dispositivos normativos signados, ¿cuáles son estos? No los precisa, dejando en el aire parte de lo que debería ser su fundamentación. III.- CONSIDERANDO: PRIMERO: ANTECEDENTES DEL PROCESO 1.1.- El veintidós de diciembre de dos mil catorce, Gustavo Miguel Paredes Carbajal interpone demanda de acción popular, obrante a fojas siete, por medio de la cual postula como pretensión se declare la Ilegalidad del Decreto Supremo N° 005- 2014-IN, publicado en el diario ofi cial “El Peruano” el día treinta de marzo de dos mil catorce, por manifi estas infracciones a la Constitución Política del Estado. Asimismo, en virtud del tercer párrafo del artículo 81 del Código Procesal Constitucional, la declaración de nulidad debe tener carácter retroactivo desde la fecha de publicación del Decreto Supremo N° 005-2014-IN. 1.2.- Con fecha tres de marzo de dos mil quince, obrante a fojas veintiocho, se admitió a trámite la demanda en la vía del
corriéndose traslado por el término de diez días a la demandada - Presidencia del Consejo de Ministros – debidamente representada por su Procurador Público, conforme lo establece el artículo 89 del Código Procesal Constitucional y en aplicación a lo previsto por los artículos 2 y 22 del Decreto Legislativo N° 1068; asimismo, se publique un breve extracto del auto admisorio, el cual incluirá una relación sucinta del contenido de la demanda por una sola vez en el diario ofi cial “El Peruano” para cuyo efecto, dentro del quinto día de notifi cado, la demandante cumpla recabar el edicto correspondiente para los fi nes de su propósito ante la Secretaría de la Sala Superior. 1.3.- El seis de abril de dos mil quince, mediante escrito de fojas cincuenta y tres, Luis Alberto Huerta Guerrero, en su condición de Procurador Público Especializado Supranacional, encargado de la Procuraduría Pública Especializada en Materia Constitucional, se apersona al proceso y contesta la demanda de acción popular en los términos ahí señalados. 1.4.- La Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima mediante resolución número ocho, de fecha veintitrés de junio de dos mil quince, obrante a fojas noventa y seis, resolvió declarar infundada la demanda de acción popular y dispuso que una vez consentida o ejecutoriada que sea, se publique conforme a ley. SEGUNDO: DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA 2.1.- Le corresponde a la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República emitir pronunciamiento en segunda instancia resolviendo el recurso impugnatorio de apelación formulado por Gustavo Miguel Paredes Carbajal contra la sentencia de primera instancia contenida en la resolución número ocho, de fecha veintitrés de junio de dos mil quince, obrante a fojas noventa y seis, que resolvió declarar infundada la demanda de acción popular. 2.2.- El pronunciamiento se debe sustentar básicamente en los agravios formulados por la parte apelante, los cuales están orientados a cuestionar el artículo 2 del Decreto Supremo N° 005- 2014-IN, mediante el que se dispuso medidas para fortalecer la acción de la Superintendencia Nacional de Control de Servicios de Seguridad, Armas, Municiones y Explosivos de Uso Civil - Sucamec, así como la normatividad vigente en el ámbito del control y fi scalización del uso, posesión y comercialización de armas de fuego, municiones y artículos conexos de uso civil, como también servicios de seguridad privada, por aparentemente infringir el principio de tipicidad consagrado en el inciso 4 del artículo 230 de la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General y el derecho de propiedad consagrado en el inciso 16 del artículo 2 y en el artículo 70 de nuestra Carta Magna. TERCERO: SOBRE EL PROCESO DE ACCIÓN POPULAR 3.1.- La acción popular es una garantía constitucional reconocida en el numeral 5 del artículo 200 de la Constitución Política del Estado, que procede contra los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, que infrinjan la Constitución o la ley. Por su parte, el artículo 76 del Código Procesal Constitucional ratifi ca que la demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso. 3.2.- Según Garibaldi Pajuelo1, el proceso de acción popular constituye un mecanismo de control concentrado de las normas reglamentarias, que es ventilado exclusivamente al interior del Poder Judicial y que presenta como objetivos el velar por la defensa de los artículos 51 y 118 inciso 8 de la Carta Magna. Así, la acción popular es el remedio para defender la constitucionalidad y legalidad frente a las normas administrativas que la contradicen, es decir, es un medio de control constitucional y legal de tipo jurisdiccional sobre normas inferiores como son las de nivel administrativo. 3.3.- Destacamos que el Poder Judicial es uno de los tres poderes del Estado, determinado en nuestra Constitución Política, a quien también se le ha encargado velar por la supremacía de la norma constitucional como lo prevé el artículo 138 de la Carta Fundamental, atribución constitucional que se ejerce con total independencia conforme al inciso 2 del artículo 139 de la misma, atendiendo que el principio de independencia del Poder Judicial encuentra su razón en su calidad de garante de los derechos fundamentales frente a cualquier actuación arbitraria de los otros poderes, órganos constitucionales, autoridades públicas o particulares; así en nuestro ordenamiento jurídico, el Poder Judicial también es responsable de la defensa de la Constitución en los procesos judiciales y constitucionales de su competencia ejerciendo el control de constitucionalidad, revisando si las normas que integran el sistema jurídico son conformes con la norma suprema, conforme a lo previsto en el segundo párrafo del artículo 138 de la Constitución Política del Estado que obliga a los jueces a preferir la norma constitucional: “En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefi eren la primera, igualmente prefi eren la norma legal sobre toda norma de rango inferior”; conteniendo la norma constitucional un principio en el sentido de norma dirigida a los órganos de aplicación, que indica cómo deben proceder los magistrados en los casos de incompatibilidad constitucional de una norma legal y de las normas de rango inferior, prefi riendo la norma constitucional y la legal según el caso. 3.4.- En el proceso de acción popular se requiere acudir previamente a la interpretación de las normas cuestionadas, agotando los medios para ubicar una compatible con las normas constitucionales; por lo que, la labor hermenéutica y emisión de sentencias interpretativas no son ajenas a los jueces del Poder Judicial. En el control judicial de constitucionalidad de las normas, la primera tarea es agotar la búsqueda de una interpretación acorde a la Constitución y a las leyes, declarando la inconstitucionalidad o ilegalidad cuando es manifi esta y no sea factible encontrar alguna interpretación compatible con las mismas2; la labor interpretativa evita declaraciones innecesarias de inconstitucionalidad, contribuye a la seguridad jurídica y a mantener el orden de nuestro sistema normativo, preservando las normas que admitan interpretación conforme a la Constitución y a la ley3. CUARTO: PRONUNCIAMIENTO SOBRE LA SENTENCIA APELADA 4.1.- De todos los agravios planteados, se desprende que el cuestionamiento se centra en el artículo 2 del Decreto
69226 Supremo N° 005-2014-IN, el mismo que prescribe lo siguiente: “La SUCAMEC aplica la medida provisional de incautación en el marco de lo dispuesto por el numeral 3.3 del artículo 3 de la Ley Nº 28627, en resguardo de la seguridad de las personas, de la propiedad pública, privada y del ambiente, así como para asegurar la efi cacia de la posible sanción a imponerse por las infracciones reguladas en esta última norma, como las señaladas en el artículo 159 del Decreto Supremo Nº 007-98-IN, Reglamento de la Ley Nº 25054; y el artículo 93 del Decreto Supremo Nº 003- 2011-IN, Reglamento de la Ley Nº 28879. Cuando la medida provisional de incautación sea dispuesta en resguardo de la seguridad de las personas, de la propiedad pública, privada y del ambiente, la SUCAMEC mantendrá su vigencia mientras persistan las circunstancias que motivaron su aplicación. Si en el ejercicio de sus funciones de control y fi scalización, la SUCAMEC identifi ca presuntos casos de tenencia ilegal de armas, tal circunstancia deberá ser puesta en conocimiento del Procurador Público del Ministerio del Interior, para que actúe conforme a sus atribuciones” (subrayado agregado). 4.2.- La Ley N° 28627 - Ley que establece el ejercicio de la potestad sancionadora del Ministerio del Interior en el ámbito funcional de la Dirección General de Control de Servicios de Seguridad, Control de Armas, Municiones y Explosivos de Uso Civil - DICSCAMEC; y modificaciones a la Ley Nº 27718 y al Decreto Legislativo Nº 635, Código Penal, aplicable por razón de temporalidad, en su artículo 3 prescribe lo siguiente: “3.1 Las sanciones administrativas por infracciones cometidas a las normas que regulan y controlan lo previsto en el artículo 1 de la presente Ley, son las siguientes: a) Apercibimiento: Advertencia o llamada de atención escrita de carácter preventivo sobre las consecuencias que se seguirán, por infracciones leves de carácter administrativo, a fin de que se proceda a su regularización, b) Multa: Sanción de carácter pecuniario cuyo monto se establece sobre la base del valor de la Unidad Impositiva Tributaria (UIT) y dentro de los rangos establecidos en esta Ley, c) Suspensión: Inhabilitación temporal de las actividades autorizadas por un término máximo de hasta ciento ochenta (180) días calendario, d) Cancelación: Inhabilitación definitiva y permanente de la autorización o licencia otorgada, e) Decomiso: Pérdida de la propiedad de un bien que realizan las autoridades competentes por infracciones a normas establecidas. 3.2 Sanciones que pueden ser aplicadas en forma acumulativa de acuerdo a la o las infracciones cometidas. 3.3. La DICSCAMEC, en los casos que corresponda, podrá disponer la medida provisional de incautación, en resguardo de la seguridad de las personas, de la propiedad pública, privada y del ambiente, así como para asegurar la eficacia de la posible sanción a imponerse” (subrayado y resaltado agregado). 4.3.- Como podemos apreciar, lo que hizo el artículo 2 del Decreto Supremo N° 005-2014-IN es reiterar lo consignado en el inciso 3.3 del artículo 3 de la Ley N° 28627, esto es, que la hoy Superintendencia Nacional de Control de Servicios de Seguridad, Armas, Municiones y Explosivos de Uso Civil - Sucamec podrá disponer la medida provisional de incautación, en resguardo de la seguridad de las personas, de la propiedad pública, privada y del ambiente, así como para asegurar la efi cacia de la posible sanción a imponerse; por lo que, es factible afi rmar que dicha medida provisional al haber sido fi jada inicialmente por una norma con rango de ley, lo adecuado era ser objeto de análisis en un proceso de inconstitucionalidad tal y como lo dispone el inciso 4 del artículo 200 de nuestra Carta Magna. 4.4.- Ahora bien, sin perjuicio de lo precisado en el párrafo precedente, esta Sala Suprema considera, excepcionalmente, efectuar un análisis sobre el fondo del asunto con la fi nalidad de disipar cualquier cuestionamiento sobre el artículo 2 del Decreto Supremo N° 005-2014-IN, es por eso que se cree pertinente rescatar que la Ley N° 28627, en el inciso 3.1 de su artículo 3, tipifi có como sanciones administrativas las siguientes: apercibimiento, multa, suspensión, cancelación o el decomiso en caso se incurra en alguna de las infracciones estipuladas en el artículo 2 de la misma Ley N° 28627, esto es, infracción leve, grave o muy grave en lo que respecta a regulación y control de los servicios de seguridad privada, fabricación, comercio, posesión y uso por particulares de armas y municiones que no son de guerra; así como en la fabricación, importación, exportación, manipulación, adquisición, depósito, transporte, comercialización, uso y destrucción de explosivos y productos pirotécnicos de uso civil. 4.5.- En ese contexto, si la Dirección General de Control de Servicios de Seguridad, Control de Armas, Municiones y Explosivos de Uso Civil – Dicscamec, que luego pasó a llamarse Superintendencia Nacional de Control de Servicios de Seguridad, Armas, Municiones y Explosivos de Uso Civil – Sucamec, llegaba a la conclusión que determinado administrado había incurrido en alguna infracción leve, grave o muy grave, era posible sancionarlo con un apercibimiento, una multa, una suspensión, una cancelación o el decomiso; sin embargo, para imponer cualquiera de las sanciones antes referidas, correspondía transitar necesariamente por un procedimiento administrativo sancionador previo, en el que de todas formas se garantice el derecho a la defensa, pues de lo contario estaríamos ante un procedimiento administrativo nulo. 4.6.- Siendo así, en el caso de la medida provisional de incautación, podemos afi rmar que no es una sanción en sentido estricto, ya que su naturaleza se asemeja a una medida cautelar, es decir, resulta ser una suerte de medida anticipada que busca prevenir daños irreparables y asegurar que la posible sanción sea cumplida de forma efi ciente; por lo tanto, la incautación no requiere de un procedimiento administrativo sancionador previo, ya que de ser así se quebrantaría su naturaleza dada la inmediatez de la que se encuentra revestida; por lo tanto, de ninguna manera el artículo 2 del Decreto Supremo N° 005- 2014-IN resulta transgresor del principio de tipicidad estipulado en el inciso 4 del artículo 230 de la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General; en consecuencia, la norma bajo controversia es legal y debe mantener su plena vigencia en nuestro país. 4.7.- Por otro lado, el artículo 2 del Decreto Supremo N° 005- 2014-IN tampoco infringe el derecho de propiedad consagrado en los artículos 2 inciso 16 y 70 de nuestra Constitución Política del Estado, pues si un arma de fuego es incautada a través de una medida provisional, lo lógico es que dicha retención será por un lapso de tiempo (temporal), ya que si no se halla responsable al administrado de alguna infracción o de no haber generado daños, lo que corresponde es que la medida sea levantada y se proceda a devolver el arma incautada; por ende, dicha medida provisional de incautación se justifi ca en la obligación que tiene la Administración Pública de proteger el interés público para así contribuir a una convivencia pacífi ca en sociedad; consecuentemente, la norma examinada es constitucional y no merece ser expulsada del ordenamiento jurídico peruano. 4.8.- En resumen, este Sala Suprema es de la opinión que el artículo 2 del Decreto Supremo N° 005-2014-IN es constitucional y legal, es decir, plenamente válido en el ordenamiento jurídico nacional, y aplicable en las situaciones que lo amerite; por ende, los agravios formulados por el apelante deben ser desestimados y, en mérito a ello, confi rmar la sentencia de primera instancia que declaró infundada la demanda. IV.- DECISIÓN: Por tales consideraciones: CONFIRMARON la sentencia de primera instancia emitida por la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, contenida en la resolución número ocho de fecha veintitrés de junio de dos mil quince, obrante a fojas noventa y seis, que resolvió declarar infundada la demanda; en los seguidos por Gustavo Miguel Paredes Carbajal contra la Presidencia del Consejo de Ministros, sobre proceso de acción popular; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario ofi cial “El Peruano”, conforme a ley; y, los devolvieron.- Interviene el Señor Juez Supremo Ponente: Toledo Toribio. S.S. WALDE JÁUREGUI LAMA MORE VINATEA MEDINA RUEDA FERNÁNDEZ TOLEDO TORIBIO MARLENE MAYAUTE SUAREZ SECRETARIA Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema GARIBALDI PAJUELO, Giancarlo. “El proceso de Acción Po- pular”, en CÓRDOVA SCHAFER, Jesús (coord.) Garantías Constitucionales, Lima, Ediciones Caballero Bastamente, 2009, pp. 396-397. MESIA, Carlos, Exegesis del Código Procesal Constitucional, Gaceta Jurídica, Primera Edición, Lima, año 2004, página 77. La revisión judicial de las leyes tiene como antecedente la “judicial review” de la Corte Suprema Federal de los Estados Unidos en el caso Marbury vs Madison, actuando como Juez Supremo y Presidente de la Sala John Marshall en la acción de “Writ of Mandemus”, estableciendo la supremacía de la Constitución y que una ley contraria a ella era nula e inefi caz; sin embargo dicha Corte también tiene establecido que la va- lidez constitucional es la última cuestión que realizara sobre una ley, debido que en principio no se busca una confronta- ción de la ley con la Constitución, debiendo agotarse todos los recursos para encontrar su constitucionalidad, y solo cuando sea inevitable se admite la revisión judicial de la ley. W-1724713-2
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