CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE ICA SALA MIXTA Y PENAL DE APELACIONES DE NASCA EXPEDIENTE : 00080-2016-0-1410-JM-CI-01 DEMANDANTE : LUIS ALBERTO MUÑANTE PEÑA DEMANDADA : DIRECCIÓN DE LA UNIDAD DE GESTIÓN EDUCATIVA LOCAL DE PALPA MATERIA : PROCESO DE CUMPLIMIENTO PROCEDENCIA : JUZGADO MIXTO Y UNIPERSONAL DE PALPA JUEZ : Dr. ELMER SALAS MIRANDA SENTENCIA DE VISTA RESOLUCIÓN Nº 11 Nasca, doce de mayo del año dos mil diecisiete. VISTOS: Observándose las formalidades previstas en el artículo 131° del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, interviene como Juez Superior Ponente el doctor Tony Rolando Changaray Segura; PRIMERO.- MATERIA DE GRADO. La sentencia contenida en la resolución número cuatro, de fecha veintisiete de octubre del año dos mil dieciséis, obrante de fojas cuarenta y dos a cuarenta y cuatro, mediante la cual el Juez de la causa falla declarando improcedente la demanda. SEGUNDO.- PRETENSIÓN IMPUGNATORIA. El demandante Luis Arturo Muñante Peña, apela (fojas 51/55) contra la resolución materia de grado, fundamentando sus agravios, en que: i) la apelada le causa grave error y perjuicio a su legítimo derecho constitucional y laboral adquirido, al denegar el cumplimiento y pago por parte de la UGEL Palpa, ii) que se ha cumplido el requisito del proceso de cumplimiento, el demandante ha reclamado por documento de fecha cierta, no es necesario agotar la vía previa administrativa, iii) se acompaña la certifi cación de notifi cación y entrega de la R.D. Nº 0899, notifi cado el 01/02/2016, el mismo día formula su requerimiento, y recién la UGEL Palpa presenta con fecha 25/07/2016 le ofrece respuesta, a la presentación de la demanda 15/08/2016, no ha excedido el plazo de los sesenta días, dispuesto en el inciso 8) artículo 70 del Código Procesal Constitucional. I CONSIDERANDO: PRIMERO.- DEL PROCESO DE CUMPLIMIENTO. 1.1. Noción.- Es una garantía constitucional que actúa sobre la base de dos derechos constitucionales objetivos: primero, la constitucionalidad de los actos legislativos y segundo, la legalidad de los actos administrativos, acorde con la doctrina que sustento1, el proceso busca la efi cacia del cumplimiento de los actos legislativos, así como la legalidad de los actos administrativos, esto en realidad constituía un auténtico derecho constitucional. 1.2. Requisito Especial.- Se requiere que el demandante, previamente, haya reclamado, con documento de fecha cierta, el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratifi cado en su incumplimiento o no haya contestado dentro de los diez días útiles siguientes a la presentación de la solicitud. Aparte de dicho requisito, no será necesario agotar la vía administrativa que pudiera existir. 1.3. Objeto.- Según el artículo 66° del Código Procesal Constitucional, es objeto del Proceso de Cumplimiento ordenar que el funcionario o autoridad pública renuente: 1) Dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo fi rme; o 2) Se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento. Salvaguardar las inconstitucionalidades que se pudieran presentar por omisión en el cumplimiento del deber o de la ley a que están obligados todos; de esta manera el Presidente de la Comisión de Constitución expresó al respecto que: “la creación de este nuevo instituto, es más importante que cualquier otra norma de la Constitución, porque permitirá que cuando obtengamos una resolución o exista una disposición que deba cumplirse y que generalmente en nuestro país no se cumple, tengamos un procedimiento ágil, de exigencia de cumplimiento de la norma, bajo responsabilidad”2 1.4. Criterios de Procedibilidad.- El Tribunal Constitucional, con criterio vinculante, en los fundamentos 14, 15 y 16 de la sentencia recaída en el Expediente 0168-2005-PC/ TC, caso Maximiliano Villanueva Valverde, de fecha 29 de septiembre del 2005, ha determinado, claramente, los criterios de procedibilidad mínimos para todos los Procesos de Cumplimiento, señalando: “Para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto administrativo y la orden de emisión de una resolución sean exigibles a través del Proceso de Cumplimiento, además de la renuencia del Funcionario o Autoridad Pública, el mandato contenido en aquellos deberá contar con los siguientes requisitos mínimos comunes: a) Ser un mandato vigente; b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo; c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares; d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento; e) Ser incondicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria. Adicionalmente, para el caso de cumplimiento de los actos administrativos, además de los requisitos mínimos comunes mencionados, en tales actos se deberá: f) Reconocer un derecho incuestionable del reclamante; y g) Permitir individualizar al benefi ciario” (lo subrayado es nuestro). SEGUNDO.- ANÁLISIS DE LO ACTUADO. 2.1. Del petitorio de la demanda, se desprende que el demandante Luis Arturo Muñante Peña interpone demanda de proceso de cumplimiento contra la UGEL Palpa con conocimiento del Procurador Público Regional de Ica, solicitando que mediante sentencia se ordene el cumplimiento del pago de la bonifi cación especial mensual por preparación de clases y evaluación, conforme a la R.D.Nº0899. En efecto, la Resolución Directoral Nº0899, del 02 de noviembre de 2015 (fojas 03), resuelve reconocer al demandante Luis Arturo Muñante Peña, el pago del reintegro por la suma de S/66,433.14, que corresponde al cálculo de los montos no pagados comprendidos en el periodo de 01 de enero de 1992 hasta 31 de diciembre de 2012, por concepto de la Bonifi cación Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación, equivalente al 30%, sobre la base de su remuneración total; posteriormente ante el incumplimiento de la ejecución de la citada resolución administrativa, acciona vía judicial interponiendo proceso constitucional de cumplimiento. 2.2. Cabe precisar, que para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto administrativo y la orden de emisión de una resolución sean exigibles a través del proceso de cumplimiento, además de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el mandato contenido en aquellos deberá contar con ciertos requisitos mínimos comunes, contenido en el fundamento 14 de la STC 0168-2005-PC/TC, constituye precedente vinculante, el Tribunal Constitucional ha precisado que, para que se cumpla el objetivo de todo proceso de cumplimiento, el mandato cuya efi cacia se exige debe reunir ciertos requisitos como ser un mandato cierto y claro, no estar sujeta a controversia compleja; a su vez cuando se trata del cumplimiento de actos administrativos, el mandato deberá reconocer un derecho incuestionable del reclamante. Además, debe tenerse en consideración lo dispuesto por el Tribunal Constitucional en la STC Exp. Nº00102-2007-PC/TC, “…cuando deba efectuarse un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia se deberá revisar si existe algún cuestionamiento al derecho reconocido al reclamante, pues de haberlo -a pesar de la naturaleza del proceso de cumplimiento- corresponderá su esclarecimiento. (…)”; partiendo de esta premisa jurídica, si el acto administrativo carece de virtualidad sufi ciente para confi gurarse en un mandato, es decir, si está sujeto a un hecho controvertido que requiere ser esclarecido, no podría emitirse un pronunciamiento sobre el fondo, mediante el proceso constitucional de cumplimiento. 2.3. Cabe señalar, que si bien es cierto en anteriores procesos similares al presente, se ha invocado la Resolución
63308 de Sala Plena Nº001-2011-SERVIR/TSC, de fecha 14 de junio de 2011, que en su fundamento 15, tiene la calidad de precedente administrativo de observancia obligatoria, señala: “…el Decreto Supremo Nº051-91-PCM tiene la misma jerarquía normativa que el Decreto Legislativo Nº276 y que la Ley Nº 24029, resulta pertinente la aplicación del principio de especialidad, (…).”, para amparar dichas demandas; sin embargo, debe tenerse en consideración reiteradas jurisprudencias3 de la Corte Suprema de Justicia de la República que concluyen que la base de cálculo de la bonifi cación especial por preparación de clases y evaluación y de la bonifi cación adicional por desempeño de cargo, se deba efectuar teniendo en cuenta la remuneración total o íntegra y no la remuneración total permanente; así como el precedente judicial vinculante de carácter obligatorio, en la Casación Nº 6871-2013-Lambayeque, de fecha 23 de abril de 2015, “Para determinar la base de cálculo de la Bonifi cación Especial por preparación de clases y evaluación, se deberá tener en cuenta la remuneración total o íntegra establecida en el artículo 48 de la Ley Nº24029, Ley del Profesorado, modifi cado por la Ley Nº25212 y no la remuneración total permanente prevista en el artículo 10 del Decreto Supremo Nº 051-91-PCM” De igual forma, la Corte Suprema de Justicia de la República ha tomado posición y criterio uniforme en reiteradas ejecutorias supremas4, señalando que la bonifi cación especial por preparación de clases y evaluación se calcula en base a la remuneración total o integra, por el principio de especialidad, según el cual una norma especial prima sobre la norma general, corresponde aplicar la norma que regula de modo específi co el supuesto de hecho generador del derecho correspondiente. En ese sentido, es evidente que la bonifi cación especial por preparación de clases materia de la demanda, al tratarse de una bonifi cación exclusivamente percibida por los docentes, resulta aplicable por razón de especialidad la Ley Nº24029 y su modifi catoria la Ley Nº25212, así como su Reglamento aprobado por Decreto Supremo Nº19-90- ED, norma que regula de manera especial los derechos y deberes de un sector determinado de la administración y, no el Decreto Supremo Nº051-91-PCM, referido a una norma de ámbito general, destinada a regular los niveles remunerativos de todo los servidores del Estado. En tal sentido, este Colegiado conforme lo dispone el artículo 22 del TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial, aprobado por Decreto Supremo 017-93-JUS, hace precisión sobre el cumplimiento obligatorio de las jurisprudencias vinculantes y de las doctrinas jurisprudenciales, referidos al cálculo de la bonifi cación especial por preparación de clases y evaluación, como es el caso de las Cas. Nº 6871-2013 Lambayeque, Cas.Nº3197-2013 Piura, Cas. Nº 3500-2013 Ayacucho, entre otros. 2.4. Por otro lado, en nuestro caso, el demandante pretende que se cumple un acto administrativo -Resolución Directoral Nº 0899- que le reconoce el pago de S/66,433.14, que corresponde al cálculo de los montos no pagados comprendidos en el periodo de 01/01/1992 hasta 31/12/2012, por concepto de la bonifi cación especial mensual por preparación de clases y evaluación, equivalente al 30%, sobre la base de su remuneración total; sin embargo, debe tenerse en cuenta que actualmente se encuentra vigente la Ley de Reforma Magisterial Ley Nº 29944, a partir del 26 de noviembre de 2012, pues, la Ley del Profesorado Ley Nº24029, está derogada por la Décima Sexta Disposición Complementaria Transitoria y Final de la Ley N° 29944, publicada el 25 noviembre 2012. En efecto, mediante acto administrativo Resolución Directoral Nº 0899, del 02/11/2015 (fojas 03), se le reconoce al demandante Luis Arturo Muñante Peña Profesor de Aula, el pago de reintegro por la suma de S/66,433.14, hasta el 31 de diciembre de 2012, esto contraviene con la vigencia de la Ley de Reforma Magisterial, ya que el pago de la bonifi cación por preparación de clases y evaluación, equivalente al 30%, debería ser calculado hasta el 25 de noviembre de 2012, que estuvo vigente la Ley del Profesorado; estando que el mandamus del acto administrativo es un derecho controvertido, cuestionable del demandante, entonces es evidente que no es un mandato cierto y claro, por el contrario está sujeto a controversia compleja y a interpretaciones dispares. 2.5. En ese contexto, pese a existir un mandato administrativo que se solicita su cumplimiento, no podría ejecutarse, toda vez que está sujeto a controversia compleja y a interpretaciones dispares, que no permite reconocer un derecho indiscutible del accionante, ya que reconoce el pago del reintegro, que corresponde al cálculo de los montos no pagados por el periodo del 01/01/1992 hasta 31/12/2012, fecha última que se contrapone con la vigencia de la Ley de Reforma Magisterial, por ende, el acto administrativo carece de virtualidad, que dependerá de la validez legal, pues el contenido del mandato administrativo es contrario al marco de la legalidad, haciéndolo cuestionable para el demandante. 2.6. Por consiguiente, estando a los criterios de procedibilidad precisados en la STC Exp.Nº0168-2005-PC fundamento 14, que constituye precedente vinculante; el mandato contenido en un acto administrativo -Resolución Directoral Nº0899- estaría incumpliendo con los requisitos mínimos para su procedencia, como no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, tampoco es un derecho indiscutible; por el contrario, el acto administrativo que reconoce el benefi cio especial mensual por preparación de clases y evaluación, cuyo cumplimiento requiere el actor, está sujeto a controversia compleja, porque dicho cálculo debe realizarse hasta antes de la vigencia de la Ley Nº29944 Ley de Reforma Magisterial, hecho que no estaría cumpliéndose; por tanto, es un derecho cuestionable; razón por la cual, al no cumplirse con los requisitos señalados en el citado precedente vinculante, deviene en improcedente la demanda, por no ser la vía adecuada para su discusión. DECISIÓN: Por los fundamentos glosados y al amparo de las normas legales invocadas, los integrantes de la Sala Mixta y Penal de Apelaciones de Nasca; DECLARARON INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto por el demandante Luis Alberto Muñante Peña, de fojas 51 a 55; CONFIRMARON la sentencia contenida en la resolución número cuatro, de fecha veintisiete de octubre del año dos mil dieciséis, obrante de fojas cuarenta y dos a cuarenta y cuatro, mediante la cual el Juez de la causa falla declarando improcedente la demanda. REGÍSTRESE, COMUNÍQUESE Y DEVUÉLVASE.- JSP: Changaray Segura. SS. CHANGARAY SEGURA RIEGA RONDÓN AQUIJE OROSCO LANDA ARROYO, César. Ob. Cit., p. 141. En el mismo sentido, MONTOYA CHÁVEZ, Víctor Hugo. “Cuestionamientos sobre la conservación del
Jurídica. Tomo 13, diciembre de 2004. Mesía Ramírez, Carlos: Estudio Introductorio a Acciones de Garantía. Legislación Vigente. Gaceta Jurídica Editores. Lima s/f, p.14. Casación Nº 1265-2013 Sullana, de fecha 14 de mayo de 2014, fundamento Décimo Noveno. Casación Nº 3197-2013 Piura, de fecha 23 de julio de 2014, fundamento Décimo Cuarto, Décimo Sétimo. W-1578508-1