Corte Suprema de Justicia de la República Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente SENTENCIA ACCIÓN POPULAR N° 6498 - 2016 LIMA Lima, dieciséis de agosto de dos mil dieciséis I. VISTOS: I.1. Objeto de grado: Es materia de pronunciamiento el recurso de apelación interpuesto por el demandante Angelino Cuentas Apaza, de fecha veintiuno de agosto de dos mil quince, obrante a fojas ciento cincuenta y tres, contra la sentencia de vista expedida por la Tercera Sala Laboral de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fecha diecinueve de mayo de dos mil quince, obrante a fojas ciento cuatro, que declara infundada la demanda de Acción Popular contra el Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU; en los seguidos por el recurrente contra el Ministerio de Educación. I.2. Demanda de Acción Popular: El demandante Angelino Cuentas Apaza interpone Acción Popular contra el Ministerio de Educación, solicitando se declare la Nulidad e Inaplicabilidad: 1) Del Decreto Supremo N° 003-2014- MINEDU, que modifi ca el Reglamento de la Ley N° 29944 – Ley de Reforma Magisterial, e incorpora la Décima Primera Disposición Complementaria Transitoria, consistente en un procedimiento excepcional de evaluación para los profesores que se desempeñan con los cargos de Directores y Subdirectores en instituciones educativas; y, 2) De la Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU, publicada en el Diario Ofi cial “El Peruano” de fecha veintiuno de mayo de dos mil catorce, que aprueba la Norma Técnica denominada “Normas para la Evaluación Excepcional prevista en el Décima Primera Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento de la Ley de Reforma Magisterial”. Alega como sustento de su pretensión resumidamente que el recurrente en condición de docente fue nombrado como Sub Director de Formación General Nombrado en la Institución Educativa N° 6019 “Mariano Melgar” de la UGEL N° 01 de San Juan de Mirafl ores, al cumplir con los requisitos que exigía la Ley N° 26368, publicada el veinte de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, en el marco de la Ley N° 24029, y su modifi catoria, Ley N° 25212 y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 19-90-ED, siendo que en ninguno de los extremos de las mismas hace referencia al plazo de duración del cargo. 6) Que en materia laboral los derechos son irrenunciables y toda ley rige para el futuro y no para el pasado, siendo que las cuestionadas normas pretenden aplicar en forma retroactiva; Que si bien el Ministerio de Educación tiene por fi nalidad defi nir, dirigir y articular la política de educación en concordancia con la política general del Estado, sin embargo dicho proceso de evaluación debe hacerse respetando los derechos adquiridos de los directores y en todo caso limitando dicho concurso a los puestos de trabajo que se encuentren vacantes. I.3. Resolución impugnada: Mediante sentencia de vista fecha nueve de mayo de dos mil quince se declaró infundada la demanda, expresando como fundamentos de la decisión que: i) El Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU, materia de control, no es contrario a la Ley N° 29944 - Ley de Reforma Magisterial, toda vez que, los cargos de directores y sub directores se encuentran comprendidos en la Ley de Reforma Magisterial, y son considerados como cargos del Área de Gestión Institucional, en cuyo artículo 35 se regula el acceso a tales cargos, de la misma manera en el artículo 9 de la mencionada ley, se establece los alcances de formación y capacitación de los mismos, en el artículo 38 se regula la evaluación del desempeño en el cargo; ii) Con relación a la presunta vulneración a los Derechos al Trabajo y a la Dignidad del trabajador no se advierte vulneración a tales derechos, toda vez que las mismas no tienen por fi nalidad el cese de la relación laboral, sino el de arribar a los objetivos previstos en la Ley de Reforma Magisterial, como contribuir a garantizar la calidad de las instituciones educativas públicas, la idoneidad de los docentes y autoridades educativas y su buen desempeño para atender el derecho de cada alumno a recibir una educación de calidad. Precisa, que el derecho a la estabilidad laboral, al igual que cualquier otro derecho, no es absoluto, sino que para su permanencia está sustentado bajo los Principios de Mérito y Capacidad, y en el caso de los directores y subdirectores, tales derechos y obligaciones están
61191 reconocidos en el artículo 15 de la Constitución Política del Estado; iii) El servicio del profesional docente, los directores o subdirectores de instituciones educativas está dirigido a concretar el derecho de los estudiantes y de la comunidad, de recibir una enseñanza de calidad que coadyuve al desarrollo de la persona humana y el desarrollo del país. I. 4. Agravios del recurso de apelación: Constituyen agravios del recurso de apelación interpuesto por la demandante, los siguientes: a) que la Sala Superior ha omitido pronunciarse sobre todos los extremos de la demanda, con lo cual ha incurrido en violación al debido proceso y consecuentemente ha incurrido en vulneración a la motivación de resoluciones judiciales; b) que la Sala Superior en un acto sin precedentes en la vía judicial, pese a encontrarnos en un Estado de derecho han desconocido lo dispuesto en el artículo 75 del Código Procesal Constitucional, el mismo que desarrolla el principio de jerarquía de las normas jurídicas y que también se desprende del artículo 51 de la Constitución Política del Estado, la que sostiene que la Constitución prevalece sobre toda norma legal, y la ley sobre las normas de inferior jerarquía y así sucesivamente; c) que la Sala Laboral con su decisión ratifi ca lo dispuesto por el Ministerio de Educación al crear un procedimiento de evaluación extraordinaria de directores y sub directores nombrados con leyes anteriores a la ley de reforma magisterial y que en caso de no presentarse a la evaluación o salir desaprobados se les subrogue en el cargo de Directores nombrado, lejos de elaborar un proyecto de ley modifi catoria a la ley de reforma magisterial en su reemplazo emita un Decreto Supremo y lo incorpore en el reglamento de la ley como décima primera disposición complementaria y transitoria; procedimiento de evaluación que no se encuentra prevista en la ley de reforma magisterial, no puede encontrarse en su reglamento; acto que defi nitivamente deviene en un evidente infracción constitucional y además vulnera el principio de legalidad y del debido proceso; y d) que la Sala Superior ha soslayado que el contenido del Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU, vulnera fl agrantemente un derecho constitutivo que tiene la condición de la autoridad de la cosa decidida; más aún si con ello se vulnera la seguridad de los actos administrativos, se vulnera los derechos consolidados y vulnera el principio de progresividad y no progresividad de los derechos laborales. II. CONSIDERANDO: PRIMERO: El proceso constitucional de Acción Popular es la legitimidad abierta y puede ser emprendido por cualquier ciudadano, estando pensado en una suerte de control ciudadano sobre el poder reglamentario de la administración pública requiriendo un control de constitucionalidad y de legalidad; en ese sentido, el artículo 200 inciso 5 de la Constitución Política del Estado establece que la acción popular es un proceso constitucional que se interpone contra los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, por infracción de la Constitución y de la ley. SEGUNDO: En los procesos de Acción Popular cuando se emite sentencia con pronunciamiento sobre el fondo se aplica la institución jurídica de la cosa juzgada que asegura la inmutabilidad o irrevocabilidad de las cuestiones resueltas con carácter fi rme en un proceso anterior, y de evitar, por lo tanto, el pronunciamiento de una segunda sentencia eventualmente contradictoria, logrando la existencia de seguridad jurídica. Por tanto, lo que busca evitar es un nuevo pronunciamiento respecto de un asunto ya resuelto por el órgano jurisdiccional, de algo que ya fue juzgado, de la cual ya existe una decisión fi rme. Se presenta cuando existiendo un proceso terminado con sentencia que tiene calidad de cosa juzgada se inicia otro proceso entre las mismas partes, con el mismo petitorio y con el mismo interés para obrar. TERCERO: Bajo dicho contexto, resulta menester señalar que mediante la sentencia de vista de fecha cinco de agosto de dos mil catorce, obrante a fojas ciento cuarenta y nueve, se declaró infundada la demanda de Acción Popular interpuesta por el Sindicato de Directivos de Instituciones Educativas Públicas de Educación Básica Regular de la Región Lambayeque contra el Ministerio de Educación, en el expediente de Acción Popular N° 12875- 2014 Lima, este Tribunal Supremo confi rmó la sentencia apelada mediante sentencia casatoria de fecha doce de mayo del dos mil quince. CUARTO: En efecto, en la precitada sentencia emitida por esta Sala Suprema, se estableció, al analizar la legalidad de Decreto Supremo Nº 003-2014-MINEDU: i) Que la fi nalidad constitucionalmente válida del Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU, la Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU, y de la Resolución Ministerial N° 214-2014-MINEDU se puede colegir que las normas materia de la presente Acción Popular, contienen una fi nalidad constitucionalmente válida; en tanto que, en la búsqueda fi nal de una educación de calidad e idoneidad de las autoridades educativas para un buen desempeño, y a efectos de no vulnerar los derechos de los directores o subdirectores que se encuentran en ejercicio del cargo, resultaba necesario implementar un procedimiento de evaluación excepcional que permita asignar plazas de director o subdirector, en el marco de la normativa vigente, a los profesores que se desempeñan como tales (es decir con anterioridad a la vigencia de la Ley N° 29944), ello a fi n, también, de regularizar su situación a las disposiciones de la Ley de Reforma Magisterial, logrando una uniformidad en las condiciones de los directores o subdirectores a partir de la vigencia de la Ley N° 29944, todo esto, teniendo en consideración la búsqueda del Estado, de contar directores y sub directores cada vez más califi cados, lo que conforme al marco constitucional descrito en líneas precedentes (artículos 15 y 16 de la Constitución Política del Estado), es una obligación y una función propia del Estado, siendo que a la fecha ya no se trata tan solo de una fi nalidad constitucionalmente válida, sino además constitucionalmente obligatoria; ii) respecto del examen de Idoneidad para alcanzar la fi nalidad constitucionalmente válida; en relación al examen de idoneidad o adecuación
consiste en la relación de causalidad, de medio a fi n, entre el medio adoptado, a través de la intervención legislativa, y el fi n propuesto por el legislador. Se trata del análisis de una relación medio-fi n (…)”, que no se evidencia afectación alguna a los derechos laborales en el sentido referido a la modifi cación en forma tal que se retroceda en el reconocimiento y/o goce de estos, por cuanto, ya ha quedado establecido que estos cargos de directores y sub directores siempre han tenido una naturaleza temporal; de manera que una evaluación de los profesores que se desempeñan como Director o Subdirector en instituciones educativas no puede signifi car por sí misma como una afectación al derecho al trabajo de los mismos; en consecuencia, las disposiciones contenidas en las norma materia de análisis resultan idóneas para alcanzar la fi nalidad constitucionalmente válida descrita precedentemente, y en consecuencia apta para conseguir esa fi nalidad; iii) Sobre el examen de necesidad de las normas, señaló que este requisito se haya estrictamente vinculado a la fi nalidad que se persigue, la cual se encuentra referida al mejoramiento en la Educación ( lo que implica la idoneidad de las autoridades educativas) que se brinda en las instituciones educativas públicas, a efectos de lograr una uniformidad en las condiciones de los directores y subdirectores, que permita la aplicación de las disposiciones contenidas en la Ley de Reforma Magisterial; iv) En el examen de proporcionalidad de las normas, señaló en relación del Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU, la Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU y la Resolución Ministerial N° 214-2014-MINEDU, que la limitación (intervención) que producen las normas mencionadas en los derechos constitucionales a la igualdad y al trabajo, no es de ningún modo absoluta, pues la evaluación excepcional a los directores y subdirectores que ejercen los cargos en virtud a normas derogadas en la actualidad por la Ley de Reforma Magisterial, no determina que a través de la misma sean separados de dichos cargos, ya que, si estos profesores que vienen ejerciendo estas funciones directivas superan la evaluación excepcional prevista en la Décimo Primera Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento de la Ley de Reforma Magisterial, se les asignara la plaza directiva, por el periodo de tres años que establece el artículo 33 de la Ley de Reforma Magisterial, permitiendo a su vez, se mantenga la igualdad entre los docentes a partir de dicha evaluación, al estar sometido a la misma disposición bajo las mismas condiciones; y es más, tampoco queda descartada la posibilidad de que en el supuesto que estos profesores no superen la evaluación excepcional, puedan en el futuro postular a las plazas directivas; que la afectación provocada a los derechos
61192 constitucionales a la igualdad y al trabajo, es leve; que el nivel de satisfacción del derecho a la educación, lo que implica la modernización y la evaluación de los que ostentan cargos directivos, es mayor a la intervención y lo que las normas en mención, han superado el test de proporcionalidad, resultando constitucionales. QUINTO: En tal sentido, se aprecia que en el presente caso, existe un pronunciamiento anterior el cual fue de conocimiento de esta Sala Suprema, cuyas partes son las mismas, esto es, el ciudadano legitimado para interponer cualquier acción popular conforme al artículo 84 del Código Procesal Constitucional que regula la fi gura procesal de la “legitimación” que señala “la demanda de acción popular puede ser interpuesta por cualquier persona”; y siendo demandado el Estado Peruano; con el mismo petitorio, la declaración de ilegalidad del Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU y con el mismo interés para obrar, en tanto se alegó la vulneración el principio constitucional de jerarquía normativa por lo que se infi ere que se cumplió con la triple identidad. SEXTO: Estando a lo expuesto precedentemente, se advierte que la sentencia emitida en el proceso de Acción Popular seguido en el expediente N° 12875- 2004 - Lima ante esta Sala Suprema, ha adquirido la calidad de cosa juzgada, cuyo contenido es de carácter inmutable, de conformidad con el artículo 6 del Código Procesal Constitucional que señala “En los procesos constitucionales sólo adquiere la autoridad de cosa juzgada la decisión fi nal que se pronuncie sobre el fondo”, así como el artículo 123, inciso 1 del Código Procesal Civil, de aplicación supletoria, debiendo tenerse en cuenta al respecto, que de conformidad con el artículo 4 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial que señala “(…) no se puede dejar sin efecto resoluciones judiciales con autoridad de cosa juzgada, ni modifi car su contenido, ni retardar su ejecución”, por lo que al solicitarse nuevamente a través de la demanda de Acción Popular que se declare la ilegalidad del Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU, dicha demanda deviene manifi estamente en improcedente, en aplicación de lo establecido en el artículo 427, numeral 6 del Código Procesal Civil: “El Juez declarará improcedente la demanda cuando: (…) 6. El petitorio fuese jurídica o físicamente imposible”; razón por la cual corresponde revocar la sentencia materia de grado, debiendo declararse improcedente la demanda. III. DECISIÓN: Por tales consideraciones: REVOCARON la sentencia de vista expedida por la Tercera Sala Laboral de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fecha diecinueve de mayo de dos mil quince, obrante a fojas ciento cuatro, que declara infundada la demanda de Acción Popular interpuesta por Angelino Cuentas Apaza contra el Ministerio de Educación, y REFORMÁNDOLA declararon IMPROCEDENTE la misma; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el Diario Ofi cial “El Peruano”; conforme a ley, y los devolvieron.- Jueza Suprema Ponente: Rueda Fernández. S.S. LAMA MORE VINATEA MEDINA RUEDA FERNÁNDEZ DE LA ROSA BEDRIÑANA MALCA GUAYLUPO W-1535499-13