Corte Suprema de Justicia de la República Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente SENTENCIA ACCIÓN POPULAR N° 386 - 2016 LIMA Lima, cinco de mayo de dos mil dieciséis.- VISTOS y CONSIDERANDO: PRIMERO.- Que, es materia de pronunciamiento el recurso de apelación interpuesto por el demandante Lenin Vásquez Vásquez, obrante a fojas ciento setenta, contra la sentencia obrante a fojas ciento veintiuno, de fecha diecinueve de mayo de dos mil quince, expedida por la Tercera Sala Laboral de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró infundada la demanda de Acción Popular interpuesta por Lenin Vásquez Vásquez contra el Decreto Supremo Nº 003-2014-MINEDU y la Resolución Ministerial Nº 204-2014-MINEDU; en los seguidos por el recurrente contra el Ministerio de Educación. SEGUNDO.- Que, el demandante Lenin Vásquez Vásquez, mediante escrito de fojas treinta y ocho, de fecha quince de julio de dos mil catorce, interpuso demanda de Acción Popular contra el Ministerio de Educación, a efecto que se efectúe el control normativo de: 1) El Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU, publicado el Diario Ofi cial el Peruano el veinte de mayo de dos mil catorce, mediante el cual se incorpora al Reglamento de la Ley de Reforma Magisterial - Ley N° 29944, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2013-ED, la Décima Primera Disposición Complementaria Transitoria; y 2) La Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU, publicada en el Diario Ofi cial “El Peruano” el veintiuno de mayo de dos mil catorce, mediante la cual se dispone un proceso de evaluación del demandante en su cargo de Director. TERCERO.- Que, el demandante como sustento de su pretensión alega, que las referidas normas vulneran y transgreden una serie de disposiciones constitucionales como la jerarquía de normas previstas en el artículo 51 de la Constitución Política del Perú, la facultad de ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas y dentro de tales límites dictar decretos y resoluciones; que vulnera el derecho a la dignidad, el derecho al trabajo, atenta contra los artículos: 1, 22, 26 numerales 2 y 3, 139 numerales 3, 5 y 13 de la Constitución Política del Perú; artículo 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos - Pacto San José de Costa Rica; artículo 2 numerales 3 y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y, artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, todos con jerarquía constitucional; aduce que asimismo vulnera los principios de legalidad, del debido proceso, de progresividad y no regresividad. CUARTO.- Que, la Tercera Sala Laboral de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante la sentencia obrante a fojas ciento veintiuno, de fecha diecinueve de mayo de dos mil quince, declaró infundada la demanda, al sostener como fundamentos jurídicos de su decisión que: 1) Antes de la expedición del Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU y la Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU existieron una seria de normas que regularon las evaluaciones de Directores y los Sub Directores siendo estas las siguientes: i) La Ley N° 26269 Ley que regula el acceso al cargo de Director de los Centros o Programas Educativos de Gestión Estatal, que entró en vigencia el año 1994, reconocía al Ministerio de Educación la facultad para ejecutar la evaluación para el acceso al cargo de director y subdirector; ii) La Ley N° 28718 – Ley que modifi ca el artículo 1 de la Ley N° 26269 - que regula el acceso al cargo de Director de los Centros o Programas Educativos de Gestión Estatal del año 2006, establecía que el Ministerio de Educación a través de la UGEL, conducía el concurso público de acceso al cargo de director; además, vencido el plazo de la gestión, cada tres años, el Director se somete a un
29062 – que modifi ca la Ley del Profesorado en lo referido a la Carrera Pública Magisterial del año 2007, en cuyo artículo 21 disponía la evaluación del desempeño laboral
60315 del Director y del Subdirector, señalando en el artículo 22 que dichas evaluaciones serán realizadas por el Comité de Evaluación conformado, entre otros, por el Director de la UGEL, siendo el Ministerio de Educación quien elabora, en coordinación con el órgano operador del SINEACE, los indicadores e instrumentos de evaluación; con lo que queda acreditado que el Ministerio siempre tuvo dentro del ámbito de sus competencia realizar evaluaciones a los Directores y Subdirectores a fi n de determinar su permanencia en el cargo. 2) Dentro de las Competencias otorgadas al Ministerio de Educación por la Constitución Política del Perú se encuentra supervisar el cumplimiento de los planes educativos y velar por la calidad de la Educación, siendo que la única manera viable de garantizar la calidad de la educación pública es contar con Docentes, Subdirectores y Directores, debidamente preparados, consecuentemente la forma idónea para verifi car el grado de preparación es someterlos a una evaluación, por ello al emitir el Ministerio de Educación el Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU y la Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU, lo realizó dentro del ámbito de su competencia; en consecuencia no ha existido una transgresión de las facultades conferidas al Poder Ejecutivo, por ello no existe vulneración al Principio de jerarquía normativa, como lo afi rma la parte demandante; ha quedado demostrado que sí existían normas que dispusieron la evaluación de los Docentes, Directores y Subdirectores, y que estas fueron emitidas dentro del marco de la competencia que le concede la Constitución Política del Perú al Ministerio de Educación; por lo que no habiéndose vulnerado norma alguna no corresponde amparar este extremo de la demanda. Y, 3) En consecuencia a fi n de determinar si el trato discriminatorio alegado por la parte accionante se ha confi gurado, debe de verifi carse, en principio, si existe un término de comparación válido; es decir, si existe otro trabajador que se encuentre en una situación idéntica y que haya merecido un trato diferenciado al proporcionado al recurrente por parte de la emplazada Ministerio de Educación; sin embargo, la parte demandante no ha realizado alusión expresa de qué modo el Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU y la Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU vulneran el principio de igualdad, tampoco ha fi jado el término de comparación o grupo a quien la norma privilegia, y siendo que la evaluación excepcional mencionada en el Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU, establece: “Artículo 1° (…) Los profesores que vienen ejerciendo funciones de directivos en instituciones educativas públicas de gestión directa o en instituciones educativas públicas de gestión privada por convenio, de Educación Básica o Técnico Productiva, en virtud de resoluciones emitidas por las instancias de gestión educativa descentralizadas, en el marco de las normas derogadas por la Décima Sexta Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley, serán evaluados, excepcionalmente en las habilidades requeridas para el desempeño en el cargo (…)”; que están comprendidos en la mencionada evaluación todos los docentes que ejercen función directiva -director y subdirector-. No acreditándose que las normas impugnadas supongan una ruptura a la paridad, uniformidad y exactitud de trato en el reconocimiento de derechos de personas que se encuentran en el mismo supuesto de hecho, de circunstancias y condiciones, por lo que se ha verifi cado que no existe una infracción constitucional alegada. QUINTO.- Que, el demandante Lenin Vásquez Vásquez, mediante su recurso de apelación solicita que se revoque la sentencia y se declare fundada su demanda, y alega como agravios que, se ha afectado los artículos 51 y 118 numeral 8 de la Constitución Política del Perú, que se vulnera los principios de legalidad y del debido proceso, al crearse un procedimiento de evaluación que no se encuentra previsto en la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial; señala que, mediante las normas impugnadas se vulnera la seguridad de los actos administrativos, los derechos consolidados y el principio de la progresividad y no regresividad de los derechos laborales. SEXTO.- Que, el proceso constitucional de acción popular es aquel que puede ser emprendido por cualquier ciudadano, independientemente de que la norma que se impugne le afecte o no, pues procede ante un supuesto que perjudique a la colectividad. Es decir, a través de este proceso se reconoce la posibilidad de que cualquier ciudadano defi enda un interés que no le concierne como simple particular, sino como miembro de una determinada colectividad. En otros términos, el proceso constitucional de acción popular está pensado en una suerte de control ciudadano sobre el poder reglamentario de la administración pública y, sobre todo, para el caso del Gobierno, en tanto que ella, mediante su actividad que le es propia, puede vulnerar las leyes y la Constitución; en ese sentido, el artículo 200 inciso 5 de la Constitución Política del Estado establece que la acción popular es un proceso constitucional que se interpone contra los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, por infracción de la Constitución y de la ley. SÉPTIMO.- Que, el fundamento jurídico antecedente, es concordante con lo dispuesto en el artículo 76 del Código Procesal Constitucional, el cual señala que: “La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso”. OCTAVO.- Que, el proceso de acción popular es uno de control concentrado y de carácter abstracto, en tanto que el Juez constitucional observará su compatibilidad o incompatibilidad con la Constitución y sus leyes de desarrollo - a diferencia del control difuso- con independencia de su vinculación con un caso en particular. NOVENO.- Que, el Decreto Supremo Nº 003-2014- ED establece expresamente: “Incorpórese al Reglamento de la Ley Nº 29944, Ley de Reforma Magisterial, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2013-ED, la Décima Primera Disposición Complementaria Transitoria, en los términos siguientes: “DECIMA PRIMERA: Procedimiento excepcional de evaluación para los profesores que se desempeñan como director o subdirector en Instituciones Educativas. Los profesores que vienen ejerciendo funciones de directivos en instituciones educativas públicas de gestión directa o en instituciones educativas públicas de gestión privada por convenio, de Educación Básica o Técnico Productiva, en virtud de resoluciones emitidas por las instancias de gestión educativa descentralizadas, en el marco de las normas derogadas por la Décima Sexta Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley, serán evaluados, excepcionalmente, en las habilidades requeridas para el desempeño en el cargo. La superación de dicha evaluación determina la asignación de la plaza de director o subdirector por un periodo de tres años, conforme a la normatividad vigente. Los requisitos, procedimientos e instrumentos específi cos que se utilizarán en esta evaluación excepcional serán aprobados por el MINEDU mediante Resolución Ministerial. Los profesores que: i) no aprueben la mencionada evaluación excepcional; ii) sean retirados del procedimiento de evaluación; iii) no se presenten a la evaluación excepcional; o, iv) no cumplan los requisitos establecidos por el MINEDU para ejercer funciones de director o subdirector, permanecerán desempeñando dicha función, según corresponda, hasta el término del año 2014; retornando al cargo de docente de aula en la institución educativa de origen o en una similar de la jurisdicción de la UGEL a la que pertenece la referida institución, a partir del inicio del año escolar 2015. De no ser posible la reubicación del profesor en ninguna institución educativa de la referida UGEL, este será reubicado en otra institución educativa similar de la UGEL más cercana en la misma región. Se declararán vacantes las plazas ocupadas por los profesores que se encuentren en alguna de las condiciones descritas en el párrafo precedente y se incorporarán en la primera convocatoria del concurso público para acceso a cargos de director y subdirector de instituciones educativas a que se refi ere la Quinta Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley. En dicha convocatoria, podrán presentarse los profesores mencionados en el párrafo precedente. Los profesores que ocupan cargos directivos por encargo se rigen por lo dispuesto en el subcapítulo IV del Capítulo XIV del presente Reglamento.”. Y, la Resolución Ministerial Nº 204-2014-MINEDU, resuelve: “Artículo 1.- Aprobar la Norma Técnica denominada “Normas para la Evaluación Excepcional prevista en la Décima Primera Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento de la Ley de Reforma Magisterial”, la misma que como Anexo forma parte integrante de la presente Resolución. Artículo 2.- Encargar el cumplimiento de la presente Norma Técnica a
60316 la Dirección General de Desarrollo Docente dependiente del Viceministro de Gestión Pedagógica del Ministerio de Educación. (…).”. DÉCIMO.- Que, la institución jurídico procesal de la cosa juzgada es la que se utiliza para asegurar la inmutabilidad o irrevocabilidad de las cuestiones resueltas con carácter fi rme en un proceso anterior, y de evitar, por lo tanto, el pronunciamiento de una segunda sentencia eventualmente contradictoria, logrando la existencia de seguridad jurídica. Por tanto, lo que busca evitar es un nuevo pronunciamiento respecto de un asunto ya resuelto por el órgano jurisdiccional, de algo que ya fue juzgado, de la cual ya existe una decisión fi rme. Se presenta cuando existiendo un proceso terminado con sentencia que tiene calidad de cosa juzgada se inicia otro proceso entre las mismas partes, con el mismo petitorio y con el mismo interés para obrar. UNDÉCIMO.- Que, dentro del referido contexto, se precisa que esta Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema, mediante la sentencia de fecha doce de mayo de dos mil quince, recaída en el expediente de Acción Popular Nº 12875-2014-Lima: “confi rmó la sentencia apelada de fecha cinco de agosto de dos mil catorce, obrante a fojas ciento cuarenta y nueve, que declaró infundada la demanda de Acción Popular interpuesta por el Sindicato de Directivos de Instituciones Educativas Públicas de Educación Básica Regular de la Región Lambayeque contra el Ministerio de Educación; sobre proceso de Acción Popular; ordenó la publicación de la presente resolución en el Diario Ofi cial “El Peruano” conforme a ley; cuya publicación en el Diario Ofi cial “El Peruano” se efectuó el doce de enero de dos mil dieciséis. DUODÉCIMO.- Que, la referida sentencia expedida por este Supremo Tribunal, estableció al analizar la legalidad de Decreto Supremo Nº 003-2014-ED: i) Que la fi nalidad constitucionalmente válida del Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU, la Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU, y de la Resolución Ministerial N° 214-2014-MINEDU se puede colegir que las normas materia de la presente acción popular, contienen una fi nalidad constitucionalmente válida; en tanto que, en la búsqueda fi nal de una educación de calidad e idoneidad de las autoridades educativas para un buen desempeño, y a efectos de no vulnerar los derechos de los directores o subdirectores que se encuentran en ejercicio del cargo, resultaba necesario implementar un procedimiento de evaluación excepcional que permita asignar plazas de director o subdirector, en el marco de la normativa vigente, a los profesores que se desempeñan como tales (es decir con anterioridad a la vigencia de la Ley N° 29944), ello a fi n, también, de regularizar su situación a las disposiciones de la Ley de Reforma Magisterial, logrando una uniformidad en las condiciones de los directores o subdirectores a partir de la vigencia de la Ley N° 29944, todo esto, teniendo en consideración la búsqueda del Estado, de contar con directores y sub directores cada vez más califi cados, lo que conforme al marco constitucional descrito en líneas precedentes (artículos 15 y 16 de la Constitución Política del Estado), es una obligación y una función propia del Estado, siendo que a la fecha ya no se trata tan solo de una fi nalidad constitucionalmente válida, sino además constitucionalmente obligatoria; ii) respecto del examen de Idoneidad para alcanzar la fi nalidad constitucionalmente válida; en relación al examen de idoneidad o adecuación el Tribunal Constitucional ha señalado: “La idoneidad consiste en la relación de causalidad, de medio a fi n, entre el medio adoptado, a través de la intervención legislativa, y el fi n propuesto por el legislador. Se trata del análisis de una relación medio-fi n (…)”.En el presente caso, las normas materia de análisis, tienen como fi nalidad constitucionalmente válida: alcanzar una educación de calidad sin dejar de respetar los derechos de los directores y subdirectores cuyos cargos fueron alcanzados con leyes anteriores a la Ley de Reforma Magisterial, para lo cual el Estado requiere contar con un marco normativo idóneo que permita evaluarlos, ello a efectos de lograr una uniformización en su situación para la aplicación de la Ley de Reforma Magisterial; por tanto, no se evidencia en los mismos afectación alguna a los derechos laborales en el sentido referido a la modifi cación en forma tal que se retroceda en el reconocimiento y/o goce de estos, por cuanto, ya ha quedado establecido que estos cargos de directores y sub directores siempre han tenido una naturaleza temporal; de manera que una evaluación de los profesores que se desempeñan como Director o Subdirector en instituciones educativas no puede signifi car por sí misma como una afectación al derecho al trabajo de los mismos; en consecuencia, las disposiciones contenidas en las norma materia de análisis resultan idóneas para alcanzar la fi nalidad constitucionalmente válida descrita precedentemente, y en consecuencia apta para conseguir esa fi nalidad; iii) examen de necesidad de las normas; este requisito se haya estrictamente vinculado a la fi nalidad que se persigue, la cual se encuentra referida al mejoramiento en la Educación ( lo que implica la idoneidad de las autoridades educativas) que se brinda en las instituciones educativas públicas; en ese sentido, la medida adoptada, referida a la evaluación de los Directores y Sub Directores de las instituciones educativas que se encuentren en el ejercicio de dichos cargos, resulta ser una medida absolutamente necesaria, ello a efectos de lograr una uniformidad en las condiciones de los directores y subdirectores, que permita la aplicación de las disposiciones contenidas en la Ley de Reforma Magisterial; iv) Examen de proporcionalidad de las normas; cabe señalar que el principio de proporcionalidad en sentido estricto presupone que la intervención en los derechos fundamentales para que ostente legitimidad constitucional debe tener un objetivo de satisfacción por lo menos equivalente al grado de afectación del derecho fundamental. Esta técnica es denominada, como “ley de la ponderación” y tiene como fi nalidad la optimización de las posibilidades jurídicas, a diferencia de la idoneidad y necesidad que tienen como propósito la optimización de las posibilidades fácticas. En ese orden de ideas, a efectos de agotar el examen de proporcionalidad o test de ponderación en sentido estricto, resulta necesario determinar primero el grado de afectación que provocan el Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU; así como la Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU; y, la Resolución Ministerial N° 214-2014-MINEDU. Sobre ello, la Sala Suprema observa inicialmente que la limitación (intervención) que producen las normas mencionadas en los derechos constitucionales a la igualdad y al trabajo, no es de ningún modo absoluta, pues la evaluación excepcional a los directores y subdirectores que ejercen los cargos en virtud a normas derogadas en la actualidad por la Ley de Reforma Magisterial, no determina que a través de la misma sean separados de dichos cargos, ya que, si estos profesores que vienen ejerciendo estas funciones directivas superan la evaluación excepcional prevista en la Décimo Primera Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento de la Ley de Reforma Magisterial, se les asignará la plaza directiva, por el periodo de tres años que establece el artículo 33 de la Ley de Reforma Magisterial, permitiendo a su vez, se mantenga la igualdad entre los docentes a partir de dicha evaluación, al estar sometido a la misma disposición bajo las mismas condiciones; y es más, tampoco queda descartada la posibilidad de que en el supuesto que estos profesores no superen la evaluación excepcional, puedan en el futuro postular a las plazas directivas. En consecuencia, se determina que la afectación provocada a los derechos constitucionales a la igualdad y al trabajado, es leve. Siendo ello así, se desprende, luego del juicio de ponderación, que el nivel de satisfacción del derecho a la educación, lo que implica la modernización y la evaluación de los que ostentan cargos directivos, es mayor a la intervención que el Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU, la Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU, y de la Resolución Ministerial N° 214-2014-MINEDU, producen a los derechos a la igualdad y trabajo; en ese sentido, las normas en mención, han superado el test de proporcionalidad; resultando constitucionales, pues persiguen una fi nalidad constitucionalmente válida, resultan idóneas para alcanzarla, son necesarias y proporcionales. DÉCIMO TERCERO.- Que, en tal sentido, se verifi ca que para el presente caso, existe un pronunciamiento anterior el cual fue de conocimiento de este Supremo Tribunal, cuyas partes son las mismas, esto es, el ciudadano legitimado para interponer cualquier acción popular conforme al artículo 84 del Código Procesal Constitucional que regula la fi gura procesal de la “legitimación” que señala “la demanda de acción popular
60317 puede ser interpuesta por cualquier persona”; el demandado el Estado Peruano – Ministerio de Educación; y, con el mismo petitorio, la declaración de ilegalidad del Decreto Supremo Nº 003-2014-MINEDU y la Resolución Ministerial Nº 204-2014-MINEDU, así como con el mismo interés para obrar, en tanto se alegó la vulneración del principio constitucional de jerarquía normativa. DÉCIMO CUARTO.- Que, estando a lo expuesto precedentemente, se advierte que la sentencia emitida en el proceso de acción popular seguido en el Expediente N° 12875-2014-Lima ante esta Suprema Sala, ha adquirido la calidad de cosa juzgada, cuyo contenido es de carácter inmutable, de conformidad con los artículos 6 y 80 del Código Procesal Constitucional y 123 numeral 1 del Código Procesal Civil, de aplicación supletoria, debiendo tenerse en cuenta al respecto, que de conformidad con el artículo cuarto del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial no se puede dejar sin efecto resoluciones judiciales con autoridad de cosa juzgada, ni modifi car su contenido, ni retardar su ejecución, por lo que al solicitarse nuevamente a través de la demanda de acción popular de autos que se declare la ilegalidad del Decreto Supremo Nº 003-2014-MINEDU y la Resolución Ministerial Nº 204-2014-MINEDU, dicha demanda deviene manifi estamente en improcedente, en aplicación de lo establecido en el artículo 427 numeral 6 del Código Procesal Civil: “El Juez declarará improcedente la demanda cuando: (…) 6. El petitorio fuese jurídica o físicamente imposible”; razón por la cual corresponde revocar la sentencia materia de grado, y debe declararse improcedente la demanda. DECISIÓN: Por estos fundamentos: REVOCARON la sentencia apelada, obrante a fojas ciento veintiuno, de fecha diecinueve de mayo de dos mil quince, que declaró infundada la demanda de Acción Popular interpuesta por Lenin Vásquez Vásquez contra el Ministerio de Educación; y, REFORMÁNDOLA declararon IMPROCEDENTE la referida demanda; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el Diario Ofi cial “El Peruano”; conforme a ley; y, los devolvieron.- Juez Supremo Ponente: Walde Jáuregui. S.S. WALDE JÁUREGUI LAMA MORE VINATEA MEDINA RUEDA FERNÁNDEZ MALCA GUAYLUPO W-1511386-1