CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMA TERCERA SALA CIVIL Expediente N° 495-2013 Resolución Nº 14 Lima, siete de octubre del dos mil dieciséis. VISTOS: Interviniendo como Juez Superior ponente la doctora Torreblanca Núñez: RESULTA DE AUTOS: DEMANDA Mediante escrito presentado el 15 de julio del 2013, corriente de folios 34 al 59, Policlínico Alo Centro Médico S.A.C., interpone demanda de Acción Popular contra el Ministerio del Interior a fi n de que el órgano jurisdiccional declare la inconstitucionalidad e ilegalidad de los siguientes disposiciones: (i) El numeral 1.3) del Artículo 1° del Decreto Supremo N° 006-2013-IN, en cuanto restituye la vigencia del Artículo 110° del Reglamento de la Ley N° 25054, aprobado por Decreto Supremo N° 007-98-IN, restitución que establece que el certifi cado de salud mental como requisitos para la obtención de una licencia para portar armas, será expedido únicamente por los centros de salud del Estado debidamente registrado por la SUCAMEC; y (ii) La Octava Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Supremo N° 006-2013-IN, que establece que las disposiciones relativas a la expedición de certifi cados de salud mental entran en vigencia a los 90 días calendario de publicado el mencionado Decreto Supremo. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA Como fundamento de la demanda la persona jurídica demandante sostiene que las referidas normas cuestionadas afectan una serie de disposiciones constitucionales relativas al principio de la libre competencia, propiamente la prohibición de crear monopolios legales, vulneran los derecho de la libertad de empresa y la libertad de trabajo, y los principios de aplicación de la ley en el tiempo y de jerarquía de normas. Fundamenta su pretensión en lo previsto pro el artículo 200 inciso 2) de la Constitución Política del Perú, y artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. ACTIVIDAD PROCESAL Mediante Resolución Nº 01 de fecha 23 de julio del 2013, corriente a fojas 60 y 61, esta Sala Superior dispuso la admisión a trámite de la demanda, confi riéndose traslado de la misma al Ministerio demandado por el plazo de ley, con conocimiento del Procurador Público Especializado en materia Constitucional, efectuándose la correspondiente Publicación en el Diario Ofi cial “El Peruano”. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA DE LA PARTE EMPLAZADA Mediante escrito obrante de fojas 70 a 93, el Procurador Público Especializado Supranacional encargado de la Procuraduría Pública Especializada Supranacional encargado de la Procuraduría Pública Especializada en Materia Constitucional, se apersona a la instancia y contesta la demanda, negándola y contradiciéndola en todos sus extremos, solicitando que la misma sea declarada infundada por los fundamentos que allí expone. SANEAMIENTO PROCESAL No habiendo las partes formulado excepciones, defensas previas o pedidos de nulidad del auto admisorio, no se requirió la expedición de un Auto de Saneamiento, tal como se desprende de lo señalado por el Artículo 53º del Código Procesal Constitucional, quedando la causa expedita para sentenciar; y CONSIDERANDO: PRIMERO: El Proceso de Acción Popular procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, o cuando no hayan sido expedidos o publicados en la forma prescrita por la Constitución o la ley, de conformidad con lo preceptuado por el Artículo 200º, inciso 5), de la Constitución Política del Estado, concordado con el Artículo 76º del Código Procesal Constitucional. SEGUNDO: Así también, se tiene que el Tribunal Constitucional, al referirse sobre los fi nes de este tipo de procesos, en su sentencia recaída en el Expediente Nº 0774-2005-PHC/TC ha señalado que: “(…) La acción popular es uno de los procesos constitucionales orgánicos cuya fi nalidad es la defensa de la Constitución frente a infracciones contra su jerarquía normativa a la cual puede recurrir cualquier persona dentro de los cinco años posteriores a la publicación de la norma (…)” (Fundamento 6). TERCERO: Así pues, el Proceso de Acción Popular puede ser emprendido por cualquier ciudadano, independientemente de que la norma que se impugne le afecte o no, pues procede ante un supuesto que perjudique a la colectividad. En otras palabras, este tipo de procesos está pensando en una suerte de control ciudadano sobre el poder reglamentario de la administración pública y, sobre todo, para el caso del Gobierno, en tanto que ella, mediante la actividad que le es propia, puede vulnerar las leyes y la Constitución Política del Estado. Al igual que el Proceso de Inconstitucionalidad, el de Acción Popular es uno de control concentrado y de carácter abstracto, en tanto que el Juez observará su compatibilidad o incompatibilidad con las Constitución Política del Estado y sus leyes de desarrollo –a diferencia del control difuso- con independencia de su vinculación con un caso en particular. Asimismo, sus efectos serán erga omnes, esto es, oponibles a todos, y signifi carán la exclusión de la norma inconstitucional o ilegal de nuestro ordenamiento jurídico. CUARTO: Antes de entrar al análisis de fondo, previamente debe hacerse presente que si bien la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República, en la Sentencia A.P. N° 10286-2013- LIMA, de fecha 12 de mayo de 2015 –publicada en el diario ofi cial “El Peruano”, el 27 de julio de 2015-, ha establecido con calidad de Precedente Vinculante como reglas de obligatorio cumplimiento que para determinar la competencia de las Salas Superiores de la Corte Superior de Justicia de Lima en los procesos de acción popular se aplica por razón de la materia, las normas contenidas en el Artículo 85° del Código Procesal Constitucional –lo cual implicaría que los presentes autos se remitan a la Sala Especializada correspondiente; también es verdad que en el caso concreto, este Colegiado deberá expedir pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión controvertida, en virtud de lo expresamente ordenado por el Superior Jerárquico mediante Sentencia A.P. N° 17615-2013-LIMA de fecha 21 de mayo del 2015 –corriente de fojas 163 a 168-, en cuanto dispuso que se expida nueva resolución con arreglo a ley. QUINTO: En ese contexto, dado que la demanda postulada se fundamenta jurídicamente –como se tiene dicho- en la presunta trasgresión, entre otros, del derecho constitucional a la libertad de empresa, reconocido en el Artículo 59º de la Carta Magna. Al respecto, la jurisprudencia constitucional, defi niendo este derecho fundamental, ha sostenido que: “(…) el derecho a la libertad de empresa se defi ne como la facultad de poder elegir la
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60024 organización y efectuar el desarrollo de una unidad de producción de bienes o prestación de servicios para satisfacer la demanda de los consumidores o usuarios. La libertad de empresa tiene como marco una actuación económica autodeterminativa, lo cual implica que el modelo económico social de mercado será el fundamento de su actuación y, simultáneamente, le impondrá límites a su accionar. Consecuentemente, dicha libertad debe ser ejercida con sujeción a la ley –siendo sus limitaciones básicas aquellas que derivan de la seguridad, la higiene, la moralidad o la preservación del medio ambiente-, y su ejercicio deberá respetar los diversos derechos de carácter socio-económico que la Constitución reconoce.” (Fundamento 53 de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 7320-2005- AA/TC). SEXTO: Así se tiene que, aún cuando de la simple lectura de la norma cuestionada podría alegarse que ésta ha limitado a las entidades médicas privadas la posibilidad de realizar exámenes médicos de salud mental tendientes a la obtención de licencias de armas de fuegos (pues no considera válidos para éstos efectos, los realizados por dichas entidades médicas particulares), también es verdad que no resulta novedoso que el Estado plantee regulaciones que permitan efectuar una mejor fi scalización y un mayor control se aspectos relacionados ámbitos ligados a la seguridad ligados de algún modo a las políticas de Estado a la seguridad ciudadana, razón por la cual, a juicio del colegiado no podría hablarse de una afectación a la libertad de empresa, máxime si con dicha medida lo que se buscas es –como ya se mencionó- evitar que la falta de fi scalización y control puedan ser motivo de problemas de relevancia social (la seguridad ciudadana es uno de ellos). Así el Supremo Tribunal –al analizar el cuestionamiento formulado contra la regulación de los casinos y tragamonedas-, expresó lo siguiente: “Las restricciones a la libertad de empresa en un sector incentivado por el Estado no son, ni pueden ser, los mismos de aquellas que el Estado legítimamente ha decidido desalentar, como sucede con la explotación de los juegos de casino y máquinas tragamonedas (…)” (STC Nº 009- 2001-AI/TC, fundamento 2). Ello nos permite establecer que, la libertad de empresa no es un derecho absoluto, y que puede ser sujeto de restricciones, cuando de por medio existe algún rubro de importancia social que se busca promover, o incluso desalentar. SÉTIMO: Respecto a la presunta afectación del derecho a la libertad de trabajo conviene primero, establecer el marco conceptual sobre dicho derecho. Así pues, al referirse a la mencionada libertad, el Supremo Intérprete de la Constitución en su sentencia recaída en el Expediente N° 661-2004-AA/TC, ha precisado que: “(…) este derecho consiste en la libre determinación de cada persona para dedicarse a una o más actividades que pudiera desarrollar, para su realización personal, o, en suma, para trabajar en lo que libremente escoja” (fundamento 2). La Constitución reconoce en el inciso 15) de su Artículo 2°, establece que “Toda persona tiene derecho: (…) 15) A trabajar libremente con sujeción a la ley”. Conforme a la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución, las normas relativas a los derechos y libertades que aquella reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de los Derechos Humanos y los Tratados Internacionales sobre la misma materia ratifi cados por el Perú. En ese sentido, el Supremo Tribunal establece que: “(…) el artículo 23° de la Declaración Universal de los Derechos Humanos reconoce que toda persona tiene derecho a la libre elección de su trabajo. A su turno, el artículo 6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales consagra el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado. Por su parte, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos Sociales y Culturales, preceptúa en su artículo 7° literal b) “el derecho de todo trabajador a seguir su vocación y a dedicarse a la actividad que mejor responda a sus expectativas y a cambiar de empleo, de acuerdo con la reglamentación nacional respectiva”. En consecuencia, el derecho a la libertad de trabajo comprende de manera enunciativa: el derecho de todo trabajador a seguir su vocación y a dedicarse a la actividad que mejor responda a sus expectativas, la libre elección del trabajo, la libertad para aceptar o no un trabajo y la libertad para cambiar de empleo (…)” (STC N° 661-2004-AA/TC, fundamentos 3,4 y 5). OCTAVO: En el caso de las normas cuestionadas no se advierte de qué modo la precitada norma vulnera el derecho a la libertad de trabajo de la persona jurídica demandada, puesto que la norma objeto del presente proceso no ha imposibilitado en modo alguno la facultad que tiene la persona jurídica accionante de poder desempeñar cualquier otra actividad económica remunerada que le permita obtener los ingresos necesarios para su subsistencia, por lo que no resulta estimable la alegación referida a una supuesta vulneración del derecho a la libertad de trabajo, debiendo desestimarse dicho argumento, tanto más si conforme lo ha señalado la propia accionante en su escrito postulatorio dentro de las actividades económicas que constituyen su objeto social se encuentran las de prestación de servicios médicos ambulatorios en todas las especialidades médicas y servicios auxiliares, dictado de cursos, charlas, seminarios, así como distribución y comercialización de insumos médicos y la de brindar servicios de la salud de los trabajadores. Tal hecho no hace más que poner de manifi esto que en ningún momento se ha vulnerado la libertad de trabajo de la persona jurídica demandante, pues se encuentra intacta la posibilidad de seguir realizando actividades que le permitan agenciarse de los recursos necesarios que le permitan mantener su subsistencia. NOVENO: Sobre la presunta vulneración del Artículo 103° de la Carta Magna y el Principio de Irretroactividad de las normas, en virtud del cambio normativo que se alega en la demanda se debe tener presente que la citada disposición constitucional establece que: “(…) La ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece al reo (…)”. La demanda señala como sustento de la supuesta afectación que se denuncia el hecho que la norma cuestionada dispone la aplicación inmediata de la nueva normativa sin establecer el respeto de las autorizaciones expedidas al amparo de la normativa vigente con anterioridad. Al respecto, se debe señalar que la cuestionada Octava Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Supremo N° 006-2013- IN, en cuanto prescribe textualmente que: “Las disposiciones del presente Decreto Supremo que exigen como requisito Certifi cados de Salud Mental expedidos por establecimientos de salud públicos, son aplicables a partir de los noventa (90) días calendario desde la vigencia del presente Decreto Supremo, plazo que se otorga para que el Ministerio de Salud y las Direcciones Regionales de Salud aprueben las disposiciones correspondientes para la expedición de Certifi cados de Salud Mental que incluyan examen psicológico y psiquiátrico” (los subrayados son agregados). DÉCIMO: Al respecto se debe tener en cuenta que la STC 00008-2008-AI el Tribunal Constitucional ha señalado que: “ (…) 72. En ese sentido, este Tribunal ha pronunciado en reiterada jurisprudencia que nuestro ordenamiento jurídico se rige por la teoría de los hechos cumplidos, estableciendo que “(…) nuestro ordenamiento adopta la teoría de los hechos cumplidos (excepto en materia penal cuando favorece al reo), de modo que la norma se aplica a las consecuencias y situaciones jurídicas existentes’ (STC 0606-2004-AA/TC, FJ 2). Por tanto, para aplicar una norma (…) en el tiempo debe considerarse la teoría de los hechos cumplidos y, consecuentemente, el principio de aplicación inmediata de las normas” 22. (su brayado agregado) 73. Se colige de ello que toda norma jurídica desde su entrada en vigencia es de aplicación a las situaciones jurídicas existentes, y que la teoría de los derechos adquiridos tiene una aplicación excepcional y restringida en nuestro ordenamiento jurídico, pues únicamente se utiliza para los casos que de manera expresa señala la Constitución, tal como ya lo ha establecido el Tribunal Constitucional cuando determinó que “(…) la aplicación ultractiva o retroactiva de una norma sólo es posible si el ordenamiento lo reconoce expresamente –a un grupo determinado depersonas– que mantendrán los derechos nacidos al amparo de la ley anterior porque así lo dispuso el Constituyente –permitiendo que la norma bajo la cual nació el derecho surta efectos, aunque en el trayecto la norma sea derogada o sustituida-; no signifi cando, en modo alguno, que se desconozca que por mandato constitucional las leyes son obligatorias desde el día siguiente de su publicación en el Diario ofi cial (…)” 23. (subra yado agregado) 74. Por ende, sólo es de aplicación la teoría de los derechos adquiridos a los casos expresamente señalados en la Constitución. En nuestra Carta Magna no se encuentra disposición alguna que ordene la aplicación de la teoría de los derechos adquiridos a los casos referidos a la sucesión normativa en materia laboral, por lo que no existe sustento constitucional alguno que ampare lo alegado por el demandante respecto a la supuesta vulneración de sus derechos adquiridos, resultando inconsistentes sus alegatos. Asimismo en la STC 001-2014-PI Expediente N° 0020-2012- AI, ha considerado que: “(…) 6. Ante todo, este Colegiado ha señalado que “La adecuada protección de los derechos fundamentales no puede ser medida con relación a una concreta teoría de aplicación de las leyes en el tiempo. Ni la aplicación inmediata de las leyes a los hechos no cumplidos de las relaciones existentes (teoría de los hechos cumplidos) podría, en sí misma, justifi car la afectación de un derecho fundamental, ni, so pretexto de la aplicación de la teoría de los derechos adquiridos, podría negarse la aplicación inmediata de una ley que optimice el ejercicio del derecho, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 103 de la Constitución” (fundamento 121 de la STC 0050- 2004-Al/TC y otros). Frente a una teoría de derechos adquiridos, según la cual una ley posterior no puede tener efectos para desconocer las situaciones jurídicas creadas y consolidadas bajo la ley derogada por aquélla, el mencionado artículo 103 de la Constitución ha establecido como principio general que “(...) La ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni efectos retroactivos (..)”. 7. Bajo las consideraciones antes establecidas y el marco constitucional existente, a través de la STC 0025-2007-PI/TC, se ha señalado que nuestro ordenamiento jurídico “(...) se rige por la teoría de los hechos cumplidos, consagrada en el artículo 103 de nuestra Carta Magna, por lo que una norma posterior puede modifi car una norma anterior que regula un determinado régimen laboral’ (fundamento 89), y por obvio que parezca, (. el Congreso, en ejercicio de su función legislativa prevista en el inciso 1) del a ulo 102 de la Constitución, tiene la facultad de dar leyes así como modifi ca las existentes, por lo que resulta constitucionalmente válido que la Ley 29062 r odifi que el régimen establecido en la Ley 24029 y que, en virtud de la teoría de lo echos cumplidos consagrada en el artículo 103 de la Carta Magna, sus efectos se .•’liquen de manera inmediata a las consecuencias de las relaciones y situaciones ditas existentes” (fundamento 91).
60025 En orden a lo anterior, si bien por aplicación del Decreto Supremo N° 006-2013-IN, se cancelaron las autorizaciones de los centros de salud privados que se habían otorgado bajo la anterior normatividad, ello tiene sustento válido en la aplicación inmediata de la norma, al amparo de la Teoría de los hechos cumplidos, no pudiendo sostenerse que tales centros tuvieran un derecho adquirido y negar la aplicación inmediata de la Ley. Y habiéndose dictado el Decreto Supremo 014-2013-IN, que estableció nueva regulación, nuevamente por aplicación de la teoría de los hechos cumplidos, corresponde que los Centros de Salud adecuen su funcionamiento a dicha normatividad, por lo que resulta válido que las normas cuestionadas surtan sus efectos en forma inmediata a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes. En consecuencia, en este extremo tampoco se advierte que la norma cuestionada incurra en una vulneración constitucional. DÉCIMO PRIMERO: Respecto a la prohibición de monopolios establecidos por Ley, y el derecho a la libre competencia consagrados por la Constitución Política del Estado en su Artículo 61°, cuando preceptúa que: “El Estado facilita y vigila la libre competencia. Combate toda práctica que la limite y el abuso de posiciones dominantes o monopólicas. Ninguna ley ni concertación puede autorizar ni establecer monopolios (…)”, se debe tener en consideración que si bien el máximo órgano contralor de la constitucionalidad, en su sentencia recaída en el Causa N° 0034-2004-AI/TC, ha señalado que: “(…) como aspecto fundamental de una economía social de mercado, el Estado facilita y vigila la libre competencia. El artículo 61° de la Constitución delega al legislador la labor de garantizar el acceso al mercado en igualdad de condiciones, al tiempo de reprimir y limitar el abuso de posiciones de dominio o monopólicas a efectos de garantizar no sólo la participación de los agentes de mercado ofertantes, sino de proteger a quienes cierran el circulo económico en calidad de consumidores y usuarios” (fundamento 32); también es verdad que el mismo Intérprete Supremo de la Constitución precisando los alcances de dicha potestad con relación a la libre competencia, ha establecido: “(….) el hecho de que tal fenómeno responda a circunstancias de suyo fácticas no signifi ca tampoco que no existan o no puedan darse desde el Derecho elementales criterios de limitación. Dentro de tal contexto, no se trata naturalmente de que el Derecho intervenga con el objeto de alterar las reglas propias del mercado, sino más bien (y en eso reside su intervención) de garantizar que este funcione de la manera más correcta y efectiva y que a su vez ofrezca la garantía de que las propias condiciones de libre competencia que la Constitución presupone, estén siendo realmente cumplida (….)” (fundamento 17 de la STC 3315-2004-AA/TC). DÉCIMO SEGUNDO: Bajo tal contexto normativo y jurisprudencial, se puede concluir válidamente que si bien, forma parte del legítimo derecho a la libre competencia, la libertad de acceso al mercado, esto es la libertad de iniciativa o actuación dentro del mercado de cualquier persona natural o jurídica; cierto es también que en determinadas situaciones y circunstancias concretas se permite la posibilidad de que el Estado regule ciertas limitaciones a través de la normativa correspondiente, cuya intervención debe encontrarse dirigida únicamente a lograr y garantizar una mejor y mas efectiva prestación de los servicios ofertados. Es así pues, que en el caso de las normas cuestionadas, se tiene que la medida de disponer que sean únicamente los certifi cados expedidos por centros médicos públicos de salud los que se exijan como requisito para la obtención de la licencia de posesión de armas de fuego, es una medida orientada a coadyuvar a la seguridad ciudadana. Sobre ello, conviene tener presente que no resulta novedoso que el Estado plantee regulaciones que permitan efectuar una mejor fi scalización y un mayor control de aspectos relacionados o ligados de algún modo a las políticas de Estado relativos a la seguridad ciudadana, lo cual constituye precisamente la fi nalidad de éstas normas que tienen por objeto realizar una mejor fi scalización de las condiciones en las que se otorgan los certifi cados médicos y de salud mental otorgados para lograr la obtención de licencias para la posesión de armas, habida cuenta que dicha fi scalización resulta mucho más compleja de realizar en los centros de salud privados. Evidentemente lo que se busca es una mayor efi ciencia y efi cacia a fi n de reducir la posibilidad de que los certifi cados médicos sean otorgados a personas que no reúnan las condiciones médicas mínimas establecidas (referidas a la salud mental, tanto psiquiátrica como psicológica); y por ende la obtención de licencias de posesión de armas sin reunir las condiciones mínimas exigidas por ley, lo que evidentemente podría tener incidencia negativa en las políticas de seguridad ciudadana implementadas por el Estado, y de la cual forma parte precisamente la norma objeto del presente proceso. Todo lo expuesto, nos lleva a concluir, que si bien podría hablarse de una restricción del derecho a la libre competencia, empero no puede alegarse, bajo ningún punto de vista la implementación de monopolios legales. En efecto, en el caso analizado, no se puede hablar de la existencia de un monopolio, ya que la norma no prohíbe ni elimina la posibilidad de que los centros médicos y centros de salud privados se dediquen a la prestación de servicios de salud ni menos aún, a la expedición de certifi cados de salud mental, lo único que hizo la norma era exigir que para el otorgamiento de las licencias de posesión de armas se cumpla con la presentación de tales certifi cados médicos expedidos por centros de salud públicos, lo que no constituye afectación alguna al derecho a la libre competencia, ni menos aún, implica el establecimiento de monopolios legales como erróneamente se sostiene en la demanda. Razón por la cual este extremo de la demanda no puede prosperar, debiendo desestimarse. Por tales consideraciones, con el criterio de conciencia que la ley autoriza, impartiendo justicia a nombre de la Nación y en aplicación contrario sensu del ya citado Artículo 200º, inciso 5), de la Constitución Política del Estado, RESOLVIERON: PRIMERO.- DECLARAR INFUNDADA la demanda en todos sus extremos; sin costas ni costos; MANDARON que, consentida o ejecutoriada que sea la presente resolución, se publique en el Diario Ofi cial “El Peruano“ por el término de ley; con arreglo a lo preceptuado por el Código Procesal Constitucional. En los seguidos por Policlínico Alo Centro Médico S.A.C., contra Ministerio del Interior, sobre Proceso de Acción Popular; Notifi cándose. SS RIVERA QUISPE RENDON ESCOBAR TORREBLANCA NÚÑEZ W-1494754-1
00008-2008-AI · 0025-2007-PI/TC · 0606-2004-AA/TC · 3315-2004-AA/TC