Corte Suprema de Justicia de la República Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente ACCIÓN POPULAR
Lima, cinco de mayo de dos mil dieciséis.
59312 I. VISTOS: i) El recurso de apelación del demandante Alejandro Edgar Huerta Antunez, de fecha veinte de agosto de dos mil quince, obrante a fojas ciento veinticinco del expediente principal, contra la sentencia de fecha dos de junio de dos mil quince, expedida por la Tercera Sala Laboral de la Corte Superior de Justicia de Lima, obrante a fojas ochenta y ocho, que declaró infundada la demanda de Acción Popular contra El Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU y la Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU. ii) Asimismo, la solicitud de sustracción de la materia formulada por la Procuraduría Pública Constitucional en su escrito de absolución de apelación, de fecha cuatro de febrero de dos mil dieciséis, obrante a fojas noventa y tres del cuaderno de apelación formado en esta Suprema Sala. 1. DEMANDA CONSTITUCIONAL 1.1 De Acción Popular contra el Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU “Incorpora Disposición Complementaria Transitoria al Reglamento de la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2013-ED” publicado en el Diario Ofi cial el Peruano el día veinte de mayo de dos mil catorce; y la Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU “Normas para la Evaluación Excepcional prevista en la Décima Primera Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento de la Ley de Reforma Magisterial” publicada en el Diario Ofi cial el Peruano el veintidós de mayo de dos mil catorce. 1.2 Se sustenta en los siguientes argumentos de inconstitucionalidad e ilegalidad en que incurriría el Decreto Supremo señalado y la Resolución Ministerial citada: i) El Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU reproduce el contenido de la Resolución Ministerial N° 262-2013-ED y su Directiva N° 018-2013-MINEDU-VMGP-DIGEDD incurriendo en avocamiento de procesos judiciales en trámite, vulnerando el artículo 139 numeral 13 de la Constitución Política del Estado. ii) El Decreto Supremo transgrede el principio de irrenunciabilidad de los derechos laborales y derechos adquiridos, al haber sido nombrado el demandante por concurso público de méritos como Subdirector. iii) El Decreto Supremo contraviene los artículos 51, 103, 118 numeral 8, 24, 26, 139 incisos 3, 5, 13 y 14 de la Constitución Política del Estado, por cuanto su contenido no se basa en la Ley de Reforma Magisterial - Ley N° 29944, respecto a la evaluación de directores nombrados; transgrediendo dicha Ley. 2. SENTENCIA APELADA QUE DECLARA INFUNDADA LA DEMANDA Los fundamentos esenciales de la sentencia apelada son los siguientes: a) La Ley N° 29944 y el Decreto Supremo N° 004-2013- ED irradian sus efectos plenamente al no haberse declarado inconstitucionales, por lo que no se advierte la vulneración al artículo 103° de la Constitución Política del Estado ni tampoco la afectación al principio de jerarquía de normas alegada por la parte demandante. b) No se ha vulnerado derechos adquiridos con la emisión del Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU que incorpora la Décima Primera Disposición Complementaria Transitoria al Reglamento de la Ley N° 29944 aprobado mediante Decreto Supremo N° 004 - 2013 – ED, toda vez que el presente dispositivo legal tiene por objeto regular las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes. c) La evaluación excepcional a los profesores que se desempeñan como Director o Subdirector en Instituciones Educativas conforme se estableció mediante el Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU y la Resolución Ministerial N° 204-2014 MINEDU, no infringe el Principio de Irrenunciabilidad de derechos en materia laboral, ya que dicho principio tiene por fi nalidad evitar que el trabajador renuncie a sus derechos laborales reconocidos por la Constitución y la ley; por tanto cuando los docentes con cargo de Director y Subdirector participan de una evaluación, no se dispone de ningún derecho vigente, sino que la norma prevé que el Ministerio de Educación evalúe su desempeño en el cargo. 3. RECURSO DE APELACIÓN 3.1 La apelación contra la sentencia se sustenta en los siguientes agravios: i) La Sala ha omitido pronunciarse sobre todos los extremos de la demanda incurriendo en vicio de motivación. ii) La Sala permite que se transgreda el artículo 118 numeral 8 de la Carta Magna e incumple la atribución de control difuso, y el artículo 51 de la Carta Fundamental, convalidando la violación del principio de primacía de la persona humana y los derechos de la Constitución. iii) Se ha vulnerado el principio de legalidad y debido procedimiento al incorporarse el procedimiento de evaluación extraordinaria, lo que no se encuentra previsto en la Ley 29944. iv) El Colegiado vulnera fl agrantemente un derecho constitutivo (nombramiento) que tiene la autoridad de cosa decidida. v) La Primera Sala Civil en el expediente N° 946-2006 sobre Acción Popular ha defi nido que los cargos directivos son de duración permanente. 3.2 La solicitud de sustracción de la materia contenida en la absolución de la apelación presentada por la Procuraduría Constitucional, sustenta como tesis central que todas las normas cuestionadas en el presente proceso han surtido sus efectos al realizarse el procedimiento de evaluación excepcional de profesores que ocupaban cargos directivos, el concurso de acceso, y nombramiento de los directores conforme a la normativa, por lo que no corresponde emitir un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia planteada; sumado a que se ha expedido un pronunciamiento de fondo que constituye cosa juzgada en el expediente N° 12875-2014-0-5001-SU-DC-01. II. CONSIDERANDO: PRIMERO: Delimitación del Objeto de Pronunciamiento 1.1 El demandante apela la sentencia que declaró infundada la demanda de acción popular planteada contra el Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU y la Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU que agravia sus derechos constitucionales en su calidad de sub director nombrado por concurso público, al infringir la Constitución Política del Estado en sus artículos 26 inciso 2, 51, 103, 118 numeral 8, 139 incisos 3, 5, 13, 14; y la Ley de Reforma Magisterial – Ley N° 29944. 1.2 No obstante, conforme lo señala el Procurador Público Constitucional en su escrito de absolución de apelación, se verifi ca en la Publicación del Diario Ofi cial “El Peruano” de fecha doce de enero de dos mil dieciséis, la sentencia A.P. N° 12875-2014- Lima, en la cual se confi rmó la sentencia que declaró infundada la demanda de acción popular interpuesta contra las mismas normas del presente caso. Cabe advertir que dicha ejecutoría confi rmó la sentencia que declaró infundada la demanda, bajo los argumentos de que las normas infralegales superan el control constitucional y legal en tanto cumplen los términos de la Ley de Reforma Magisterial – Ley N° 29944. 1.3 Por tanto, previo a la absolución de los agravios de apelación formulados, corresponde en primer orden; analizar si en el pronunciamiento acotado se ha sometido al Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU y la Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU al control de constitucionalidad y legalidad por las mismas infracciones de incompatibilidad planteadas en el presente caso, en cuyo supuesto la demanda incurriría en causal de improcedencia; seguidamente en segundo orden atañería resolver el pedido de sustracción de la materia. SEGUNDO: Sobre la sentencia de la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República recaída en el Expediente N° 12875- 2014-LIMA 2.1 En relación al análisis de compatibilidad constitucional y legal por infracciones de forma y fondo del Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU y la Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU, la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República en la Ejecutoria N° 12875-2014-Lima1 recaída en el proceso de acción popular seguido por el Sindicato de Directivos de Instituciones Educativas Públicas de Educación Básica Regular de la Región Lambayeque contra el Ministerio de Educación2, ha emitido sentencia de fecha doce de mayo de dos mil quince, confi rmando la sentencia apelada de fecha cinco de agosto de dos mil catorce, expedida por la Cuarta Sala Laboral de la Corte Superior de Justicia de Lima que declaró infundada la demanda; estableciendo la Sala Suprema, la constitucionalidad y legalidad de las normas cuestionadas en el presente proceso. 2.2 Así tenemos que en torno a la infracción constitucional del artículo 139 numeral 13 de la Constitución Política del Estado3, en el que la parte demandante en el presente proceso sostiene que el Ministerio de Educación se habría avocado a un proceso judicial con calidad de cosa juzgada ya que el Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU reproduciría el contenido normativo de la Resolución Ministerial N° 262-2013-ED (analizado en el proceso de acción popular A.P N° 6140-2014-Lima); la Sala Suprema en el considerando duodécimo de la Ejecutoria A.P. N°12875-2014- Lima, tras el análisis del ámbito de aplicación de las normas estableció que contenían supuesto de hecho distintos, estando referida la Resolución Ministerial 262-2013-ED a la convocatoria a concurso, regulando el Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU la evaluación de docentes en el cargo de directores y sub-directores: “(…) cabe anotar que aun cuando los demandantes pretenden hacer asentir que tanto la Resolución Ministerial N° 262-2013-ED como el Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU regulan el mismo supuesto de hecho (evaluación excepcional de los docentes en el cargo de Directores o Subdirectores) a juicio de este Tribunal ambas normas tienen un ámbito de aplicación distinto aún cuando se encuentran relacionadas al examen de las habilidades para el
59313 desempeño de los cargos de Director o Sub directores, en tanto la Resolución Ministerial anotada tenía como objeto convocar a concurso para el acceso a los cargos de Director y Sub Director de instituciones educativas públicas de educación básica regular, mientras que el Decreto Supremo mencionado pretende la evaluación de los docentes que vienen ejerciendo el cargo de Director o Subdirector de las mismas instituciones educativas para la determinación de su permanencia o no en el desempeño de tales cargos.” 2.3 Seguidamente, en relación al vicio de inconstitucionalidad sobre la contravención al principio de irrenunciabilidad de derechos4 sostenido por la parte demandante, esta Sala Suprema en el considerando vigésimo octavo de la Ejecutoria A.P. N°12875- 2014-Lima, realizó el juicio de compatibilidad constitucional teniendo como parámetro de control el citado principio, determinando que el Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU no transgrede la irrenunciabilidad de los derechos laborales, determinando que: “(…) se brinda una protección al estado de transición a los directores y subdirectores que ostentan dichos cargos con normas anteriores a la vigencia de la Ley de Reforma Magisterial, estableciéndose una evaluación excepcional a los mismos, contando con un marco normativo idóneo para ello, no evidenciándose afectación a lo contenido en el tercer párrafo del artículo 23 de la Constitución Política del Estado, y el respeto de los principios que regulan la relación laboral, a los que se hace referencia en el artículo 26 de la mencionada norma; ello teniendo en consideración que las plazas de Directores y Sub Directores no son permanentes sino temporales, lo cual permite a su vez, la postulación de nuevos profesionales y el perfeccionamiento de los que ostentan el cargo, a efectos de mantenerse en el mismo. Máxime si dicha temporalidad en los cargos se han dado desde un inicio, y no con la publicación de las normas materia de la presente acción; en consecuencia, no se aprecia vulneración alguna al carácter irrenunciable de los derechos que les son reconocidos por la Constitución y la ley.” 2.4 En relación a la infracción constitucional indirecta5 en la que se denuncia la contravención del Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU y la Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU al contenido de la Ley N° 29944 “Ley de Reforma Magisterial”, vulnerando los artículos 51, 103, 118 numeral 8, 139 incisos 3, 5 y 14 de la Constitución Política (denuncias sobre vicios en la producción normativa formal de los dispositivos cuestionados en sede de acción popular). Al respecto, la Ejecutoria A.P. N° 12875-2014-Lima en su fundamento Décimo Cuarto realizó un análisis de compatibilidad de los dispositivos denunciados con la Ley 29944, determinando su plena concordancia legal y constitucional; al respecto la Sala Suprema fi jó lo siguiente: “(…) el impugnante sustenta su denuncia en el exceso del ejercicio de las facultades del Ministerio de Educación al emitir disposiciones restrictivas de derechos mediante una norma infralegal como lo es el Decreto Supremo. Sobre el particular y partiendo de la premisa establecida precedentemente según la cual no existe afectación de derechos laborales con el mandato de evaluación de profesores que se desempeñan como Director o Subdirector en instituciones educativas, en tanto es prerrogativa del Estado a través del Ministerio de Educación evaluar las habilidades de aquellos que ejercen funciones directivas; en ese sentido la denuncia debe ser desestimada, más aún si se tiene en cuenta que tal afi rmación es inexacta, debido a que el Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU desarrolla el precepto legal contenido en los artículos 24, 32 y 33 de la Ley N° 29944 que regula la evaluación del desempeño del docente y la evaluación para el acceso al cargo y la duración de las mismas, tal como lo reconoce la propia impugnante”. 2.5 Teniendo en consideración los fundamentos precedentes, se concluye que el asunto materia de la presente demanda y apelación ya fue resuelto en defi nitiva por la Ejecutoria antes anotada; siendo importante señalar que las sentencias emitidas sobre el fondo en los procesos de acción popular (en las que recaiga una decisión fundada, fundada en parte o infundada) constituyen cosa juzgada constitucional de conformidad con el artículo 82 del Código Procesal Constitucional6, adquiriendo dichas sentencias la condición de fi rmeza e inmutabilidad en virtud al control abstracto de constitucionalidad realizado7, por lo que no pueden ser afectadas, ni modifi cadas en el despliegue de sus efectos erga omnes por ningún poder u organismo del Estado, máxime lo previsto en la norma del artículo 139 inciso 2 de la Constitución Política del Estado8 que preserva la institución de la cosa juzgada, prescribiendo expresamente la prohibición de modifi car dichas sentencias, dejarlas sin efecto o retardar su ejecución9. 2.6 En tal sentido, la ejecutoria emitida por la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República en el proceso de acción popular N° 12875-2014-Lima constituye cosa juzgada constitucional bajo los alcances normativos antes señalados, signifi cando que no es posible expedir un nuevo pronunciamiento jurisdiccional en relación a la misma pretensión que ya fue resuelta en la citada ejecutoria, así como no es plausible dejar sin efecto dicha resolución, o ser modifi cada; y conforme a la limitación prevista en el tercer párrafo del artículo 82 del Código Procesal Constitucional, resulta improcedente una nueva demanda contra las mismas normas infralegales por razones de fondo, cuando dicho asunto ya fue resuelto en sentencia con calidad de cosa juzgada; correspondiendo revocar la resolución de primera instancia que declaró infundada la demanda de acción popular. 2.7 Asimismo, es pertinente anotar que los fi nes esenciales del proceso de acción popular están delimitados por garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales, de conformidad con el artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional; y siendo el caso que la Ejecutoria A.P N° 12875-2014-Lima con autoridad de cosa juzgada constitucional confi rmó la sentencia de primera instancia que declaró infundada la demanda, signifi ca que las normas cuestionadas en el presente proceso son compatibles con la Constitución y la Ley de Reforma Magisterial – Ley N° 29944, en ese sentido el Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU y la Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU deben ser aplicados en coherencia con el ordenamiento constitucional y legal, esto es, tomando como parámetro el respeto irrestricto de los principios, valores y derechos constitucionales, así como lo regulado en la Ley de Reforma Magisterial – Ley N° 29944. TERCERO: Sobre la solicitud de sustracción de la materia Respecto a la solicitud de sustracción de la materia de fecha cuatro de febrero de dos mil dieciséis, formulada por la Procuraduría Pública Constitucional en su escrito de absolución de apelación, obrante a fojas noventa y tres del cuaderno formado en esta Sala Suprema; debe tenerse presente que en los procesos de Acción Popular se examinan la constitucionalidad y legalidad de normas de forma independiente a su derogación, en razón a los efectos jurídicos que producen durante su vigencia10, por lo que considerando que las normas cuestionadas se encuentran vigentes y su compatibilidad constitucional ha sido confi rmada; el pedido de sustracción de la materia deviene en improcedente. III. DECISIÓN: Por tales consideraciones: 1. REVOCARON la sentencia apelada de fecha dos de junio de dos mil quince, obrante a fojas ochenta y ocho del expediente principal, expedida por la Tercera Sala Laboral de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró infundada la demanda, y REFORMÁNDOLA, declararon IMPROCEDENTE la demanda. 2. IMPROCEDENTE, la solicitud de sustracción de la materia formulada por el Procurador Público Especializado en Materia Constitucional, en su escrito de absolución de apelación de fecha cuatro de febrero de dos mil dieciséis, obrante a fojas noventa y tres del cuaderno de apelación formado en esta Suprema Sala; en los seguidos por Alejandro Edgar Huerta Antunez contra el Ministerio de Educación, sobre Proceso de Acción Popular; ORDENARON la publicación de la presente resolución en el Diario Ofi cial “El Peruano”, conforme a ley; y los devolvieron. Juez Supremo Ponente: Rueda Fernández. SS. WALDE JÁUREGUI LAMA MORE VINATEA MEDINA RUEDA FERNÁNDEZ MALCA GUAYLUPO Publicada en el Diario Ofi cial el 12 de enero de 2016 - Procesos Constitucio- nales. Cabe precisar que la demanda de acción popular puede ser interpuesta por cualquier persona de conformidad con la legitimación abierta regulada en el artículo 84 del Código Procesal Constitucional. Constitución Política del Estado
Artículo 139°.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional: (…)
13. La prohibición de revivir procesos fenecidos con resolución ejecutoriada. La amnistía, el indulto, el sobreseimiento defi nitivo y la prescripción produ- cen los efectos de cosa juzgada. Constitución Política del Estado
Artículo 26°.- En la relación laboral se respetan los siguientes principios:
1. Igualdad de oportunidades sin discriminación.
2. Carácter irrenunciable de los derechos reconocidos por la Constitución y la ley.
3. Interpretación favorable al trabajador en caso de duda insalvable sobre el sentido de una norma. C) La inconstitucionalidad de una norma por infracción constitucional indi- recta.
En este supuesto nos encontramos con la necesidad del Tribunal para ana- lizar la presunta inconstitucionalidad de la ley, o norma con el mismo rango, en el marco del bloque de constitucionalidad; es decir, no solo bastaría rea- lizar el enjuiciamiento de la norma que podría estar afectando a la Consti- tución sino dentro del marco de las fuentes del Derecho que conforman la constitucionalidad. (…) Se habla en estos casos de vulneración indirecta de
59314 la Constitución, porque la invalidez constitucional de la norma impugnada no puede quedar acreditada con un mero juicio de compatibilidad directo frente a la Constitución, sino sólo luego de una previa disconformidad con una norma legal perteneciente al parámetro de constitucionalidad” Hakansson, Carlos (2014) El proceso de inconstitucionalidad. Una aproximación teórica y jurisprudencial. Lima, Palestra. Pp. 97-98 Código Procesal Constitucional
Artículo 82.- Cosa juzgada
Las sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de inconstitucio- nalidad y las recaídas en los procesos de acción popular que queden fi rmes tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente a la fecha de su publicación.
Tiene la misma autoridad el auto que declara la prescripción de la pretensión en el caso previsto en el inciso 1) del artículo 104.
La declaratoria de inconstitucionalidad o ilegalidad de una norma impugna- da por vicios formales no obsta para que ésta sea demandada ulteriormente por razones de fondo, siempre que se interponga dentro del plazo señalado en el presente Código. Teniendo como parámetro de validez a la Constitución y/o la Ley. Constitución Política del Estado
Principios de la Administración de Justicia
Artículo 139.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional:
2. La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional.
Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada, ni cortar procedimientos en trámite, ni modifi car sentencias ni retardar su ejecución. Estas disposiciones no afectan el derecho de gracia ni la facultad de investigación del Congreso, cuyo ejercicio no debe, sin embargo, interfe- rir en el procedimiento jurisdiccional ni surte efecto jurisdiccional alguno. “Es de la esencia de todo proceso que los efectos de la sentencia que le pone término se traduzcan en una verdad jurídica indiscutible e inamovible, o sea, que produzca cosa juzgada; que las sentencias emanadas de los procesos que tienen por objeto declarar la inconstitucionalidad de una ley o de un decreto, de competencia de los Tribunales Constitucionales, producen cosa juzgada sustancial y absoluta, con efecto erga omnes; por lo tanto, lo resuelto no puede volver a debatirse” Colombo Campbell, Juan (2005): “Las sentencias constitucionales: tipología y efectos”, en Humberto Nogueira Al- calá (coord.), Jurisdicción Constitucional en Chile y América Latina. Presen- te y Prospectiva . Santiago. Lexis Nexis. Pp. 285 Código Procesal Constitucional
Artículo 81.- Efectos de la Sentencia fundada
Las sentencias fundadas recaídas en el proceso de inconstitucionalidad de- jan sin efecto las normas sobre las cuales se pronuncian. Tienen alcances generales y carecen de efectos retroactivos. Se publican íntegramente en el Diario Ofi cial El Peruano y producen efectos desde el día siguiente de su publicación.
Cuando se declare la inconstitucionalidad de normas tributarias por viola- ción del artículo 74 de la Constitución, el Tribunal debe determinar de mane- ra expresa en la sentencia los efectos de su decisión en el tiempo. Asimis- mo, resuelve lo pertinente respecto de las situaciones jurídicas producidas mientras estuvo en vigencia.
Las sentencias fundadas recaídas en el proceso de acción popular podrán determinar la nulidad, con efecto retroactivo, de las normas impugnadas. En tal supuesto, la sentencia determinará sus alcances en el tiempo. Tienen efectos generales y se publican en el Diario Ofi cial El Peruano. W-1474668-2